II SAB/Wa 192/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Asesorzy WSA Przemysław Szustakiewicz Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Beata Gibzińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. F. na bezczynność Krajowej Komisji Nadzoru Krajowej Izby Biegłych Rewidentów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Krajową Komisję Nadzoru Krajowej Izby Biegłych Rewidentów do rozpatrzenia wniosku J. F. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 15 czerwca 2005 r., w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2) zasądza od Krajowej Komisji Nadzoru Krajowej Izby Biegłych Rewidentów na rzecz skarżącego J. F. kwotę 355 zł (trzysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 6 czerwca 2005r. J. F. złożył do Krajowej Komisji Nadzoru Krajowej Izby Biegłych Rewidentów wniosek o ustalenie i zawiadomienie go o terminach posiedzeń Krajowej Komisji Nadzoru w III i IV kwartale 2005r. oraz umożliwienie mu wstępu na jej posiedzenia. W swoim wniosku J. F. powoływał się na przepis art. 61 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu 14 czerwca 2005r. Przewodnicząca Krajowej Komisji Nadzoru udzieliła J. F. odpowiedzi, w której poinformowała, że przepisy art. 61 Konstytucji RP nie mają w tym konkretnym przypadku zastosowania do samorządu zawodowego biegłych rewidentów, ponieważ samorząd nie wykonuje zadań władzy publicznej i nie gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Krajowa Izba Biegłych Rewidentów, zgodnie z przepisami ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie, utrzymuje się wyłącznie ze składek członkowskich biegłych rewidentów i opłat z tytułu nadzoru, wnoszonych przez podmioty uprawnione do badania sprawozdań finansowych. Samorząd zawodowy nigdy nie otrzymywał i nie otrzymuje jakichkolwiek środków pochodzących z majątku Skarbu Państwa, nie gospodaruje również mieniem komunalnym. Krajowa Komisji Nadzoru jest organem Krajowej Izby Biegłych Rewidentów wybieranym przez Krajowy Zjazd Biegłych Rewidentów i nie jest na pewno organem władzy publicznej, pochodzącym z powszechnych wyborów. Jednocześnie Przewodnicząca wyraziła zaniepokojenie, że wieloletni członek samorządu zawodowego, jakim jest J. F., nie zna podstawowych przepisów dotyczących działalności swojej korporacji zawodowej. W dniu 15 czerwca 2005r. J. F. wystąpił z wnioskiem, w którym - na podstawie art. 61 Konstytucji RP i w trybie dostępu do informacji publicznej - zwrócił się do Przewodniczącej Krajowej Komisji Nadzoru KIBR o udostępnienie "Kryteriów naboru biegłych rewidentów na wizytatorów przeprowadzających kontrolę w podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych..." i "Zasad wynagradzania wizytatorów ustalonych przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów", będących załącznikami do Regulaminu działania Krajowej Komisji Nadzoru KIBR, jednocześnie informując, iż czyni to wobec odmowy udzielenia mu informacji o terminie posiedzenia Krajowej Komisji Nadzoru KIBR i zwracając przy tym uwagę na niewłaściwą interpretację przepisów prawa przez pracownika KIBR. W dniu 17 czerwca 2005r. J. F. wystąpił z pismem, w którym zażądał wydania decyzji administracyjnej w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. W dniu 5 lipca 2005r. Przewodnicząca Krajowej Komisji Nadzoru KIBR podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, a mianowicie, że informacja o terminach posiedzeń oraz dokumenty, których wnioskodawca zażądał ("Kryteria naboru biegłych rewidentów na wizytatorów przeprowadzających kontrolę w podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych..." i "Uchwała nr 125/9/2004 Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z w sprawie stawek wynagradzania za prace związane z zadaniami Krajowej Komisji Nadzoru") nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, dlatego nie widzi podstaw do wydawania decyzji w tej sprawie. W dniu 26 lipca 2005r. J. F. skierował do Przewodniczącej Krajowej Komisji Nadzoru KIBR zażalenie na niewydanie decyzji administracyjnej w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W dniu 5 września 2005r. Krajowa Komisja Nadzoru KIBR poinformowała wnioskodawcę o podtrzymaniu dotychczasowego stanowiska. J. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Krajowej Komisji Nadzoru Krajowej Izby Biegłych Rewidentów, zarzucając, że organ nie wydał decyzji administracyjnej, którą winien wydać, odmawiając dostępu do tekstu "Kryteriów naboru biegłych rewidentów na wizytatorów przeprowadzających kontrolę w podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych...", stanowiącego załącznik do Regulaminu działania Krajowej Komisji Nadzoru KIBR oraz tekstu "Zasad wynagradzania wizytatorów ustalonych przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów" również będącego załącznikiem do Regulaminu działania Krajowej Komisji Nadzoru KIBR. Jednocześnie zawarł w skardze wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Nadzoru Krajowej Izby Biegłych Rewidentów wniosła o jej oddalenie, prezentując w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację przedstawioną w prowadzonej ze skarżącym korespondencji. Krajowa Komisja Nadzoru KIBR zawarła także wniosek o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: J. F. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Krajowej Komisji Nadzoru Krajowej Izby Biegłych Rewidentów, polegającą na nieudostępnieniu mu tekstu "Kryteriów naboru biegłych rewidentów na wizytatorów przeprowadzających kontrolę w podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych...", stanowiącego załącznik do Regulaminu działania Krajowej Komisji Nadzoru KIBR oraz tekstu "Zasad wynagradzania wizytatorów ustalonych przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów" również będącego załącznikiem do Regulaminu działania Krajowej Komisji Nadzoru KIBR. Skarżący swoje zarzuty wywodzi z faktu nierozpatrzenia jego wniosku z dnia 15 czerwca 2005r., w którym to - na podstawie art. 61 Konstytucji RP i w trybie dostępu do informacji publicznej - zwrócił się do Przewodniczącej Krajowej Komisji Nadzoru KIBR o udostępnienie tychże dokumentów, jednocześnie informując, iż czyni to wobec odmowy udzielenia mu informacji o terminie posiedzenia Krajowej Komisji Nadzoru KIBR i zwracając przy tym uwagę na niewłaściwą interpretację przepisów prawa przez pracownika KIBR. Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) w art. 4 ust. 1 pkt 2 stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1994r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie (t. j.: Dz. U. z 2001r. Nr 31, poz. 359 z późn. zm.) biegli rewidenci tworzą samorząd biegłych rewidentów, zwany dalej "Krajową Izbą Biegłych Rewidentów". Art. 1 ust. 1 tej regulacji wskazuje, że określa ona organizację samorządu zawodowego biegłych rewidentów, tworząc tym samym strukturę samorządu zawodowego tej korporacji. Zgodnie z brzmieniem art. 21 ust. 1 ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie, organami Krajowej Izby Biegłych Rewidentów są: 1) Krajowy Zjazd Biegłych Rewidentów, 2) Krajowa Rada Biegłych Rewidentów, 3) Krajowa Komisja Rewizyjna, 4) Krajowy Sąd Dyscyplinarny, 5) Krajowy Rzecznik Dyscyplinarny, 6) Krajowa Komisja Nadzoru. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że Krajowa Komisja Nadzoru jest jednym z organów w strukturze samorządu zawodowego biegłych rewidentów, który to samorząd ustawa nazywa Krajową Izbą Biegłych Rewidentów. W świetle cytowanego art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej Krajowa Komisja Nadzoru KIBR jest niewątpliwie podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Organ zatem nie ma racji, negując ten fakt. Skoro więc spełniony jest zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy wobec tego zbadać, czy żądane przez skarżącego "Kryteria naboru biegłych rewidentów na wizytatorów przeprowadzających kontrolę w podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych..." i "Zasady wynagradzania wizytatorów ustalonych przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów", będące załącznikami do Regulaminu działania Krajowej Komisji Nadzoru KIBR, stanowią informację publiczną w rozumieniu tej ustawy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty można zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do podmiotów zobowiązanych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Innymi słowy, będzie nią treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to, do kogo są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części dotyczą organu), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacja publiczna dotyczy więc sfery faktów. "Kryteria naboru biegłych rewidentów na wizytatorów przeprowadzających kontrolę w podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych..." i "Zasady wynagradzania wizytatorów ustalonych przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów", będące załącznikami do Regulaminu działania Krajowej Komisji Nadzoru KIBR, stanowią, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "b" i "c" oraz pkt 3 lit. "d", będąc rodzajem informacji o organizacji i przedmiocie działania organu, mieszcząc się w ramach jego kompetencji i wskazując na sposób załatwiania przez niego spraw w tym zakresie, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Innymi słowy, "Kryteria naboru biegłych rewidentów na wizytatorów przeprowadzających kontrolę w podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych..." i "Zasady wynagradzania wizytatorów ustalonych przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów" stanowią informację publiczną. Wbrew twierdzeniom organu, skarżący domagał się więc informacji publicznej. Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Ze sprawy wynika, że żądane przez skarżącego informacje nie funkcjonują w obiegu publicznym. Nie zostały również zamieszczone w witrynie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej KIBR. Bez znaczenia pozostaje fakt, że są one dostępne w oddziałach regionalnych KIBR, gdyż o tej okoliczności organ poinformował dopiero na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006r. Organ w sprawie wyraził swoje zdziwienie i jednocześnie zaniepokojenie, że skarżący o tym nie wie. To, że żądane dokumenty są dostępne w oddziałach regionalnych wcale jeszcze nie oznacza, że zostały upublicznione (czyli, że stały się dostępne dla absolutnie wszystkich zainteresowanych), a z drugiej strony, skarżący, jako uprawniony na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 stanowi, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu), wcale nie musi wiedzieć, że może się z nimi zapoznać we właściwym oddziale. Wprawdzie J. F. jest biegłym rewidentem, ale fakt ten w żadnym razie nie wyłącza go z kręgu osób uprawnionych do domagania się informacji publicznej, będącej w posiadaniu Krajowej Komisji Nadzoru KIBR, w trybie przedmiotowej ustawy. Nawet posiadanie statusu członka korporacji zawodowej przez wnioskodawcę nie pozbawia go prawa dostępu do informacji publicznej, znajdującej się w dyspozycji jednego z organów tej korporacji, gdyż z samego faktu członkostwa nie wynika, że zainteresowany ma zapewniony dostęp do wszystkich dokumentów, stanowiących informacje publiczne. Gdyby organ, po złożeniu przez skarżącego wniosku z dnia 15 czerwca 2005r., wskazał na istnienie możliwości zapoznania się z żądanymi dokumentami we właściwym oddziale regionalnym, wówczas można byłoby rozważać kwestię stosowania w takiej sytuacji przepisu art. 14 ust. 2 omawianej ustawy. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Organ może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże, jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Oznacza to, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). J. F. nie otrzymał od Krajowej Komisji Nadzoru KIBR tekstu "Kryteriów naboru biegłych rewidentów na wizytatorów przeprowadzających kontrolę w podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych..." ani też tekstu "Zasad wynagradzania wizytatorów ustalonych przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów", będących załącznikami do Regulaminu działania Krajowej Komisji Nadzoru KIBR. W sprawie nie doszło też do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych dokumentów. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej organ pozostawał więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Krajową Komisję Nadzoru KIBR do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 15 czerwca 2005r., bądź poprzez udostępnienie informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy. W takim stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "b" i "c" oraz pkt 3 lit "d" ustawy o dostępie do informacji publicznej orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd, zasądzając zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego, uwzględnił wartość uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), oraz kwotę 15 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. Odnosząc się w tym miejscu do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 ww. ustawy). Tak więc, gdyby nawet nie doszło do uwzględnienia skargi, to i tak Sąd nie mógłby zasądzić od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.