I SAB/Wa 43/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Rektora Akademii Wychowania Fizycznego w W. w przedmiocie stypendium doktoranckiego oddala skargę. D. K. złożyła w dniu 10 lutego 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rektora Akademii Wychowania Fizycznego w W. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że od [...] października 2002 r. jest studentką 3 letnich studiów doktoranckich i przez okres studiów, zgodnie z regulaminem, powinna otrzymywać stypendium doktoranckie a na składane przez nią pisma, w których domagała się przyznania jej stypendium doktoranckiego władze uczelni nie odpowiadały i nie wydały też żadnej decyzji w sprawie. Skarżąca załączyła do skargi cztery pisma, w tym dwa pisma noszące daty 7 listopada 2003 r. i 15 listopada 2004 r. skierowane do Rektora Akademii Wychowania Fizycznego w W. oraz pismo z dnia 5 grudnia 2003 r. skierowane do Prorektora tej uczelni a także pismo z dnia 5 marca 2004 r., którego adresatem był Prodziekan do Spraw Nauki . W powyższych pismach skarżąca domagała się wyjaśnienia przyczyn odmowy przyznania jej stypendium a także udzielenia odpowiedzi na wysyłane przez nią pisma do władz uczelni. Żadnej odpowiedzi nie otrzymała. W odpowiedzi na skargę Rektor Akademii Wychowania Fizycznego w W. wnosił o jej odrzucenie. Według organu skarga na bezczynność dopuszczalna jest tylko w sprawie określonej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w innych sprawach, jeżeli ustawa szczególna tak wymaga. Sprawa przyznania lub odmowy przyznania stypendium doktoranckiego nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej i nie wymaga rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Podkreślono również, że Akademia Wychowania Fizycznego w W. jest państwową szkołą wyższą, działająca na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o Akademii Wychowania Fizycznego w W. oraz na podstawie ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o przywróceniu nazwy Akademii Wychowania Fizycznego. Ponadto organ wskazał, że żadna ustawa szczególna nie wymaga aby w sprawie stypendium doktoranckiego była wydawana decyzja administracyjna, a ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz.U. Nr 65, poz. 595) stanowi, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się wyłącznie w postępowaniach dotyczących nadawania stopni naukowych. W odpowiedzi na skargę podano również przyczyny nie przyznania skarżącej stypendium doktoranckiego- brak zadowalających postępów w pracach badawczych. Ponadto organ poinformował, że w dniu [...] lutego 2005 r. została wydana i doręczona skarżącej decyzja o odmowie przyznania jej stypendium doktoranckiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W pierwszej kolejności Sąd badał dopuszczalność skargi w kontekście art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z podnoszonym w odpowiedzi na skargę zarzutem niedopuszczalności drogi sądowej. Powyższy przepis wymienia sprawy, w których dopuszczalne jest orzekanie przez sądy administracyjne. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w myśl powyższego przepisu orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach: 1/ decyzji administracyjnych, 2/ postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę, co do istoty, 3/ postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, 4/ innych niż wymienione wcześniej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształcił się pogląd, że przez sprawy z zakresu administracji publicznej (sprawy publicznoprawne) należy rozumieć: "wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez naczelne i centralne organy administracji państwowej, terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego". W tym aspekcie należało na wstępie zbadać zasadność twierdzenia zawartego w odpowiedzi na skargę, że Akademia Wychowania Fizycznego w W. nie jest organem administracji publicznej. Nie może budzić wątpliwości, że Akademia Wychowania Fizycznego w W. podlegała przepisom ustawy z dnia 12 września 1990 r. (Dz.U. Nr 65, poz. 385), bowiem już art. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r. o Akademii Wychowania Fizycznego w W. ( Dz.U. Nr 46, poz. 336) stanowił, że uczelnię tę poddaje się przepisom dekretu z 28 października 1947 r. o organizacji nauki i szkolnictwa wyższego, natomiast w okresie objętym skargą obowiązywała już ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r. w sprawie sygn. OPS 15/00 przedstawiono pogląd, że państwowe szkoły wyższe powołane zostały z mocy prawa do załatwiania także spraw z zakresu administracji publicznej ( por. m.in. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 116/97- OSNAPU 1998, nr 24, poz. 701 i z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 45/00, niepubl., oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 1983 r., II SA 1198-1202/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 90, z dnia 19 grudnia 1985 r., SA/Gd 577/85,ONSA 1985, nr 2, poz. 39, z dnia 14 stycznia 1986 r., I SA 1177/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 4). Oznacza to, że okoliczność, iż sprawa dotyczy szkoły wyższej sama przez się nie przesądza o niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r., OPS 5/03, można wywieść kolejny pogląd- uczelnia wyższa jest zakładem administracyjnym. Jest to więc jednostka organizacyjna, nie będąca organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny), jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji a organy szkół wyższych są uprawnione do podejmowania konkretnych decyzji na podstawie i w ramach ustaw. Stwierdzić zatem należy, że Akademia Wychowywania Fizycznego w W., do której mają zastosowanie przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym, jak i przepisy ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, nie jest stricte organem administracji państwowej, lecz została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnych. W dalszej kolejności należy odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę twierdzenia, że sprawa odmowy przyznania stypendium doktoranckiego nie jest rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 40 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki uczestnik studiów doktoranckich może otrzymać stypendium doktoranckiego. W powyższej ustawie istotnie art. 29.1 przewiduje, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio w sprawach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnień do nadawania tych stopni. Zdaniem uczelni brak jest przepisu, który obligowałby rektora do wydania decyzji w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania stypendium doktoranckiego. Nie można jednak pominąć, iż mimo braku odesłania w tym przedmiocie do przepisów kpa ustawodawca w art. 40 ust. 3 powyższej ustawy stanowi, że " decyzję o przyznaniu stypendium oraz jego wysokości podejmuje organ tworzący studia doktoranckie". Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 kwietnia 2005 r. SK 51/03, publ. OTK-A 2005/4/39, w uzasadnieniu którego Trybunał zwrócił uwagę, że:" ustawodawca ukształtował instytucję studiów doktoranckich jako formę nauki w szkole wyższej. Statusu doktorantów – jako osób pobierających naukę w szkole wyższej, nie podważają przepisy powyższej ustawy, określające ich obowiązki. Stosunek łączący doktoranta z uczelnią ma charakter administracyjnoprawny ze wszystkimi wynikającymi stąd konsekwencjami." Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r., P 18/03 Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że jeżeli istnieje wątpliwość, co do formy załatwienia sprawy administracyjnej należy przyjąć, że powinna ona być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, w tzw. ogólnym postępowaniu administracyjnym. Wyrok powyższy dotyczył umarzania pożyczek i kredytów studenckich. Pytanie prawne skierowane do Trybunału dotyczyło tego, czy sprawa o umorzenie kredytu studenckiego jest sprawą administracyjną, czy sprawą cywilną. Wprawdzie odpowiedzi Trybunał na to pytanie nie udzielił, lecz w uzasadnieniu wyroku wyraźnie wskazał, że w razie wątpliwości należy załatwić sprawę w formie decyzji administracyjnej. W tym kontekście nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że sprawa przyznania bądź odmowy przyznania stypendium doktoranckiego nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej i nie wymaga rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Należy także wspomnieć o postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r. ( III RN 45/00, publ. OSNP 2001/17/525/ dotyczącym kwestii przysługiwania skargi na decyzję o odmowie przyznania stypendium naukowego. Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że na decyzję o odmowie przyznania stypendium naukowego przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego i uzasadniał swój pogląd tym, że przepisu art.161 ustawy o szkolnictwie wyższym przewidującego możliwość zaskarżania decyzji rektora w przypadkach w nim wymienionych nie można interpretować w ten sposób, że wyłącza on dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w sprawach w nim nie wyszczególnionych . Wynikałoby to z błędnego przyjęcia konstrukcji lex specialis tego przepis wobec klauzuli generalnej zawartej w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym tj. art. 16 ust. 2. Sąd Najwyższy podkreślił, że art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przewiduje generalną kompetencję tego sądu do rozpatrywania skarg na decyzje administracyjne a wyjątki od tej zasady określa art. 19 powołanej ustawy a zatem niedopuszczalność zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji administracyjnej musi wynikać wyłącznie z wyraźnego przepisu ustawy szczególnej i niedopuszczalności takiej nie można domniemywać. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano również, że pierwotnym celem art. 161 ustawy o szkolnictwie wyższym było poszerzenie przedmiotowego zakresu kontroli decyzji administracyjnych wydawanych przez rektora. Również obecna ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przewiduje w art. 2 i 3 kompetencję sądu administracyjnego do rozstrzygania spraw sądowoadministracyjnych, zaś wyłączenia od tej zasady zostały wymienione w art. 5 powołanej ustawy. Z powyższych względów Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że skarga w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalna i jako tako powinna ulec odrzuceniu. Stosownie do art. 52 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność wyczerpaniem środków odwoławczych jest wniesienie zażalenia w trybie art. 37 kpa, zaś organem właściwym do rozpoznania zażalenia jest organ wyższego stopnia. W przypadku bezczynności Rektora szkoły wyższej art. 37 ust. 1 kpa nie może mieć zdaniem Sądu zastosowania, albowiem w stosunku do takiego organu nie ma organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 161 ustawy o szkolnictwie wyższym decyzje rektora wydawane w pierwszej instancji są ostateczne. W tej sytuacji stosując zasadę autokontroli działania organu oraz pierwszeństwa postępowania administracyjnego w stosunku do postępowania sądowego przed wniesieniem skargi na bezczynność rektora szkoły wyższej strona powinna wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca złożyła bezpośrednio do rektora dwa pisma, które załączyła też do skargi i tym samym należy uznać, że wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W tej kwestii Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 21 maja 1999 r. sygn. akt I SAB 118/98 publ. Lex nr 48577. Powyższe ustalenia upoważniły Sąd do uznania skargi za dopuszczalną. W przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa. Niewątpliwie w dacie wniesienia skargi – w dniu 10 lutego 2005 r- była ona uzasadniona, gdyż mimo upływu terminów określonych w art. 35 § 3 kpa ( jeden lub dwa miesiące) wniosek skarżącej o przyznanie jej stypendium nie został rozpoznany w formie decyzji administracyjnej. Jednakże, jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2000 r. w sprawie sygn. akt IV SA 105/00 w sprawach na bezczynność organu administracji publicznej Sąd rozpoznaje skargę według stanu sprawy z daty orzekania a ściślej z daty zamknięcia rozprawy poprzedzającej orzekanie. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, Rektor Akademii Wychowania Fizycznego w W. wydał decyzję w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej stypendium doktoranckiego w dniu [...] lutego 2005 r. Tak więc w dacie wyrokowania organ uczelni nie pozostawał w bezczynności, co skutkuje oddaleniem skargi. Wobec powyższego Sąd , na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.