II SA/Kr 2751/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie : WSA Krystyna Daniel AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi G. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 września 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy określenia dopuszczalnego poziomu hałasu l. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących G. K. i J. K. kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 3.08.2001 r. G. i J. K. skierowali do Zarządu Powiatu i Starosty [...] wniosek o dokonanie pomiaru hałasu oraz kontroli nad działalnością zakładu K. K., zlokalizowanego przy ul. [...] w D.. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. przeprowadził w dniu [...].08.2001 r. kontrolę interwencyjną w zakładzie K. K. - Gospodarstwie Ogrodniczym [...] w D. przy ul. [...]. Podczas prowadzonej kontroli wykonane zostały pomiary natężenia hałasu przenikającego do środowiska z przedmiotowej jednostki w oparciu o przepisy prawne tj. rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 66, poz. 436). W aktach sprawy nie ma dowodu na powiadomienie wnioskodawców o możliwości udziału w przeprowadzenia tego dowodu. Z protokołu oględzin nie wynika, aby G. i J. K. brali udział w przeprowadzaniu tego dowodu. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. pismem znak: [...] z dnia [...].09.2001 r. poinformował G. i J. K., że w ramach kontroli wykonano pomiary poziomu hałasu przy włączonych pracujących wentylatorach, stanowiących źródło hałasu na terenie jednostki. Wskazano, że głównymi źródłami hałasu emitowanego do środowiska z terenu zakładu są wentylatory w ilości [...] sztuk o mocy 0,45 kW każdy, włączające się do pracy okresowo. Wyjaśniono, że zgodnie z ustaleniami Miejscowego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy D., teren w miejscu lokalizacji zakładu objęty pomiarami hałasu oraz miejsc zamieszkania stron o symbolu A 120 MRj (A 89 MRj), przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową, mieszaną zagrodową i nierolniczą o funkcji zabudowy mieszkaniowe - gospodarczej oraz upraw rolnych. Poinformowano wnioskodawców, że wyniki kontrolnego pomiaru hałasu w punkcie pomiarowym l dla tła pomiarowego wykazały wartość średnią poziomu dźwięku 37.0 (plus, minus) 0,2 dB (A). Natomiast podczas pracy zakładu w tym samym punkcie kontrolnym wartość średnia poziomu dźwięku wynosiła 39,4 (plus, minus) 0,2 dB (A). Przeprowadzony pomiar hałasu przemysłowego w środowisku zewnętrznym wykazał, że hałas emitowany przy równoczesnej w sposób ciągły pracy wszystkich wentylatorów ([...] sztuk) jako najbardziej niekorzystny, nie przekracza dopuszczalnego poziomu hałasu przewidzianego rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 66, póz. 436). Zgodnie z tym rozporządzeniem teren objęty pomiarami hałasu jako teren zabudowy zagrodowej (tabela Nr 1 pkt. 3, c) dla których dopuszczalny poziom hałasu wyrażony równoważnym poziomem dźwięku A w dB wynosi: 50 dB (A) w porze dziennej, oraz 40 dB (A) w porze nocnej. Wskazano również, że o wynikach pomiarów hałasu zostali powiadomieni G. i J. K. W wyniku kolejnych pism Państwa K., dotyczących uciążliwości hałasu w miejscu ich zamieszkania ze strony Gospodarstwa Ogrodniczego [...] w D. przy ul. [...], wydano w sprawie decyzję. Starosta [...] decyzją z dnia [...].03.2002 r. odmówił wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska dla Gospodarstwa Ogrodniczego [...] w D.. Od decyzji tej wniesiono odwołanie i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...].04.2002 r. uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia [...].03.2002 r. i przekazało sprawę o ponownego rozpoznania, wskazując, iż w sprawie należało wydać decyzję bądź określającą dla danej jednostki dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska, bądź odmawiającą określenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska. Starostwa [...] kolejną decyzją z dnia [...].05.2002 r. odmówił wydania decyzji określające dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska. Od tej decyzji odwołanie wnieśli G. i J. K. do Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia [...].06.2002 r. uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia [...].05.2002 r. i przekazało sprawę o ponownego rozpoznania, ponownie wskazując, iż w sprawie należało wydać decyzję odmawiającą określenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska, a nie decyzję odmawiającą wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu. Po raz trzeci rozpoznając sprawę Starosta [...] decyzją znak: [...] z dnia [...].07.2002 r. odmówił określenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska. W uzasadnieniu powołano się na stan faktyczny ustalony decyzją Starosty z dnia [...].03.2002 r. a stan prawny oparto o treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085), który stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 49, poz. 196 z późn. zm.) starosta na podstawie pomiarów poziomu hałasu w środowisku dokonuje oceny warunków akustycznych. Przepis art. 51 ust. 2 cyt. wyżej ustawy stanowi "Jeżeli hałas w środowisku przekracza dopuszczalny poziom, starosta, z zastrzeżeniem ust. 2a, określa, w drodze decyzji, z zastrzeżeniem art. 51 a, dla jednostek organizacyjnych dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska". Ponieważ w tej sprawie poziom hałasu występujący w środowisku nie przekracza dopuszczalnego poziomu, stąd Starosta nie ma obowiązku określania w formie decyzji administracyjnej dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska. Decyzję tą otrzymali G. i J. K. w dniu 6.08.2002 r. i dnia 19.08.2002 r. wnieśli odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odwołaniu podniesiono, że naruszenie prawa, w tym ustaleń planu miejscowego. Odwołujący się wskazali, że nabyli swoją działkę w terenie pod budownictwo mieszkaniowe, w związku z tym działalność zakładu K. K. zakłóca godziwe warunki życia na tym terenie. Na obszarze A [...] dopuszczalne jest rzemiosło nieuciążliwe, którego oddziaływanie nie przekracza poza obszar działki inwestora. W odwołaniu zarzucono naruszenie prawa w zakresie dotyczących realizacji zamierzeń budowlanych na działce K. K. Odwołujący się wskazali, że nie dopuszczono ich do udziału w wykonaniu badań co do poziomu emisji hałasu i kwestionują, aby tego pomiaru w ogóle dokonano. Podniesiono tendencyjne prowadzenie postępowań i ochronę przez organy administracji interesów K. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...].09.2002 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].07.2002 r. W uzasadnieniu podniesiono, że organ I-instancji prawidłowo zastosował przepisy. Odwołujący się byli obecni przy przeprowadzaniu badania poziomu hałasu, ponieważ potwierdził to Kierownik [...] Delegatury [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska pismem z dnia 8.11.2001 r., a ponadto sami odwołujący się w swoim piśmie z dnia 19.12.2001 r. przyznali, że pomiar poziomu hałasu został przeprowadzony podczas ich obecności. G. i J. K. otrzymali tą decyzję 24.09.2002 r. i w dniu 16.10.2002 r. wnieśli od niej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organy administracji nie dokonały zbadania zgodności istniejącej zabudowy z planem miejscowym, który dopuszcza uciążliwość tylko do granic działek inwestorów. Podnieśli, że w sprawie są utajnione dokumenty dotyczące treści planu miejscowego. Podniesiono, że pozbawiono skarżących praw w postępowaniu administracyjnym. Skarżący kwestionują zgodność zabudowy działki K. K. z planem miejscowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżący G. K. i J. K. w dniu [...].10.2002 r. wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 września 2002 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. W tej sprawie organy administracji nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe. Podstawowym i jedynym dowodem przeprowadzonym w tej sprawie było oględziny nieruchomości położonej w D. [...] przy ul. [...] - działka nr 1 na której znajduje się zakład K. K. - Gospodarstwo Ogrodnicze [...], połączone z dokonaniem pomiarów hałasu. Z akt sprawy wynika, że sporządzono sprawozdanie z pomiaru hałasu wydostającego się w związku z funkcjonowaniem ww. zakładu na działce nr 1 (akta administracyjne sprawy, karta nr 5-8). Nie ulega przy tym wątpliwości, że dowód ten przeprowadzono już w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 79 § l i 2 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Dowód zawiadomienia stron o przeprowadzanych oględzinach nieruchomości połączonych z badaniem emisji hałasu obciąża w sprawie organ administracyjny. W aktach sprawy nie ma żadnego dowodu potwierdzającego zarówno uczestnictwo skarżących w przeprowadzeniu ww. oględzin połączonych z badaniem emisji hałasu, ani zawiadomienia o przeprowadzeniu tego dowodu. Zasadnie więc skarżący podnoszą, że nie uczestniczyli w przeprowadzaniu tego dowodu, mającego kluczowe znaczenie w sprawie. Takie pominięcie stron stanowi istotne naruszenie przepisów procedury administracyjnej. Art. 10 § 1 k.p.a. wprost nakazuje zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Dotyczy to również postępowania dowodowego, które w tej sprawie zostało przeprowadzone bez jakiegokolwiek udziału skarżących. Takie stanowisko jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowym. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18.11.1999 r., sygn. akt II SA 1210/99, opub. w LEX nr 46806. wprost wskazał, że "art. 79 kpa stanowi następną (po wyrażonej w art. 10) gwarancję realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Nakłada obowiązek zawiadomienia strony co najmniej na 7 dni przed terminem czynności. Zachowanie wymogu art. 79 kpa, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przez organ administracji państwowej obowiązków wypływających z art. 79 kpa jest naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § l pkt 4 kpa)". Stanowisko to w całości akceptuje skład Sądu w tej sprawie. Nie stanowi prawidłowego zabezpieczenia udziału skarżących w przeprowadzanym dowodzie wysłane dnia 14.09.2001 r. pismo informujące ich o dokonanych ustaleniach (akta administracyjne sprawy, karta nr 4). W taki sposób nie można bowiem sanować braku czynnego udziału w przeprowadzaniu samego dowodu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 03.03.2000 r., sygn. akt III SA 535/99, opub. w LEX nr 45246 wprost wskazał, że "strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych przynajmniej na 7 dni przed terminem, a stronie przysługuje prawo do udziału w przeprowadzeniu dowodu. Samo doręczenie kserokopii opinii, nie może być utożsamiane z wykonaniem przez organ obowiązków nałożonych przez przepis prawa". Również ten pogląd w całości akceptuje skład Sądu w tej sprawie. Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego z pisma skarżących z dnia 19.12.2001 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 42) nie wynika, aby brali oni udział w przeprowadzaniu dowodu w dniu 30.08.2001 r. W piśmie tym wskazywane są wady przeprowadzania samego dowodu (np. brak sporządzenia protokołu z jego przeprowadzenia) co nie pozwala na uznane za udział w jego przeprowadzeniu. Skarżący mają zresztą w tym rację, bowiem istotnie w aktach sprawy nie ma protokołu oględzin, zgodnie zaś z art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. obligatoryjnie sporządza się protokół z oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej. Tym samym można mieć wątpliwość, czy badanie stanu emisji hałasu, przeprowadzone w dniu 30.08.2001 r. można było w ogóle uznać za prawidłowo przeprowadzony dowód i na jego podstawie dokonać ustaleń stanu faktycznego sprawy. Ustawowy obligatoryjny obowiązek sporządzania protokołu z poszczególnych czynności ma charakter gwarancyjny i zarazem oznacza, że nie może być zastępowany inna formą jego utrwalania. Stąd też już sama ta wada ma istotne znaczenie w sprawie i samodzielnie uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji. Należy również podnieść, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wadliwie rozstrzygało w decyzjach z dnia [...].04.2002 r. i dnia [...].06.2002 r. W tych bowiem decyzjach Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylało zaskarżone decyzje Starosty [...] i przekazywało sprawę o ponownego rozpoznania, uzasadniając to niewłaściwym sformułowaniem rozstrzygnięcia (zamiast decyzji odmawiającej wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu, należało wydać decyzję odmawiającą określenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska), podając jako podstawę rozstrzygania art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczalność stosowania art. 138 § 2 k.p.a. możliwa jest tylko wówczas, gdy istnieje konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując zaś sprawę organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie ulega zaś wątpliwości, że w tej sprawie organ odwoławczy w ogóle nie wskazywał na jakąkolwiek potrzebę prowadzenia postępowania dowodowego. Stąd organ odwoławczy powinien w przypadku, gdy jedyną wadą zaskarżonej decyzji była niewłaściwa interpretacja prawa uchylić decyzję organu I-instancji i orzec co do istotny w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie uchylać decyzję i przekazywać do ponownego rozpatrzenia. Spowodowało to niepotrzebne przedłużenie postępowania. Rekapitulując należy stwierdzić, iż w tej sprawie organy administracji naruszyły przepisy procedury administracyjnej - art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77, art. 79 k.p.a. oraz organ odwoławczy dodatkowo art. 138 § 2 k.p.a. w ten sposób, że nie dochowano praw strony do brania udziału w toku postępowania dowodowego Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy powinien powtórnie przeprowadzić całościowo postępowanie dowodowe, zapewniając w nim możliwość czynnego udziału wszystkich stron Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § l pkt c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie stosownie do treści art. 152 P.p.s.a. sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane; jednakże w tej sprawie rozstrzyganie w tym zakresie nie jest uzasadnione, ponieważ zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącym od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje kwoty uiszczonych przez skarżących wpisu.