VII SA/Wa 532/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi N. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. Uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygnatura akt VII SA/Wa 532/06 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004r. nr [...] [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie ogrodzenia działki nr ew. [...] od strony ul. [...] we wsi [...] gm. P. wykonywane przez N. W. w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w zgłoszeniu. W uzasadnieniu podał, że w związku z wnioskiem Z. W. w sprawie budowy ogrodzenia działki nr ew. [...] od strony ul. [...] we wsi U. zostało wszczęte postępowanie administracyjne. W wyniku oględzin dokonanych w dniu 17 kwietnia 2003r. stwierdzono budowę przedmiotowego ogrodzenia z cegły klinkierowej na podmurówce betonowej o długości 26m i wysokości ok. 20m. Inwestorka dokonała zgłoszenia budowy ogrodzenia od strony ul. S. do właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej o długości 24m. Z tych względów organ I instancji stwierdził, że inwestor realizując budowę ogrodzenia dokonał odstępstw od zgłoszenia wykonując ogrodzenie o innej długości niż wskazał w zgłoszeniu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn zm., dalej Kpa) po rozpatrzeniu zażalenia N. W. – utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że wykonane roboty budowlane przy budowie ogrodzenia wypełniają przesłankę stosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994r. – gdyż realizowane są w sposób istotnie odbiegający od warunków zawartych w zgłoszeniu. W sprawie niniejszej inwestor uzyskał zgodę na ogrodzenie o długości 24m. Tak więc część ogrodzenia (2,0 m) wykonana została bez zgody właściwego organu i faktu tego nie zmienia wyjaśnienie inwestora, że przy składaniu zgłoszenia nastąpiła oczywista omyłka co do planowanej długości ogrodzenia. Ponadto w zgłoszeniu określono wysokość ogrodzenia na 1,80 m, a realizowane jest ogrodzenie o wysokości 2,0 m. Przytoczone zmiany dotyczą więc charakterystycznych parametrów obiektu co w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uzasadnia wstrzymanie robót budowlanych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła N. W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: -naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawa budowlanego, -błędną podstawę prawną rozstrzygnięcia, -błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego, -nadmierną władczą ingerencję organów administracji publicznej w prywatną sferę działalności obywatela. W uzasadnieniu skargi podała, że w zaskarżonym postanowieniu pojawił się nowy element dotyczący niekwestionowanej do tej pory wysokości ogrodzenia. Natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego posługuje się w uzasadnieniu postanowienia nieprecyzyjnym określeniem wysokości wybudowanego ogrodzenia około 2m. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, co skutkowało naruszeniem art. 107 Kpa i w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Oznacza to, że w postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zauważyć należy, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie zaś z art. 140 Kpa organ ten, tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 Kpa, art. 77 Kpa, i art. 107 Kpa. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 Kpa, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. To na organie administracji publicznej, na mocy art. 77 § 1 Kpa, ciąży ciężar dowodu, nie może on więc jedynie biernie oczekiwać na dowody zgłoszone przez stronę. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 Kpa) wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA 948/00, LEX nr 50114). Natomiast stosownie do art. 138 Kpa organ odwoławczy wydając decyzję winien dokonać oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione, bądź zgodnie z § 1 pkt 1 w/w artykułu utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Podkreślić należy, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej powinno mieć miejsce zawsze wówczas, gdy nie jest ona zgodna z prawem, zaś utrzymanie w mocy decyzji jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ocena organu II instancji jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Przepis art. 138 § 1 Kpa nie daje podstaw organowi II instancji do utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, ale nakazuje mu jej uchylenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 1999r., sygn. akt I SA 27/99, Nr LEX 48670). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Z treści powyższego artykułu wynika, iż przesłanką wstrzymania jest istotne odstąpienie od warunków przedstawionych w zgłoszeniu. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego" odstąpienia od warunków pozwolenia; używając jednak takiego sformułowania dopuścił, iż mogą w czasie realizacji inwestycji nastąpić odstępstwa nie mające takiego charakteru, czyli nieistotne, z którymi Prawo budowlane nie wiąże żadnych skutków. Ocenę w tym zakresie pozostawił organowi administracyjnemu, który rozstrzyga o stopniu odstępstwa od pozwolenia na budowę na zasadzie swobodnego uznania, które winno być szczegółowo umotywowane. W rozpoznawanej sprawie inwestor odstąpił od warunków określonych w zgłoszeniu z dnia 25 kwietnia 2002r. poprzez: przedłużenie ogrodzenia do długości 26m, zamiast określonej w zgłoszeniu – 24m oraz przez podwyższenie ogrodzenia o około 20 cm. Zdaniem Sądu podwyższenie o 20 cm ogrodzenia nie jest istotnym odstąpieniem, bo mieści się w zgłoszeniu. Natomiast przesunięcie ogrodzenia o 2m w danej sytuacji może być uznane za istotne, ale organ powinien to wyjaśnić, podać dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy odstąpienie jest "istotne". Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia Sąd stwierdza, iż sprawa nie dojrzała do jej merytorycznego rozstrzygnięcia na obecnym jej etapie. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że " niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie postanowienia w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 1998r., II SA 96/98). Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien zbadać i ocenić czy zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W szczególności należy zbadać i wyjaśnić, czy przedmiotowe odstępstwo ma charakter istotny. Organ wydając kontrolowane w tym postępowaniu postanowienie powyższej analizy nie przeprowadził, co oznacza, iż wydanie zaskarżonego postanowienia zapadło z naruszeniem art. 7 i 77 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, wobec nie wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.