I SA/Wa 2362/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Banasiewicz Sędziowie asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant referendarz sądowy Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi R. M., J. B., M. D., I. B., E. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia dotyczącego własności czasowej oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2005 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1950 r., nr [...] o odmowie przyznania W. B. prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w części dotyczącej wymienionej nieruchomości, która wchodzi obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]. Z ustaleń organu wynika następujący stan sprawy: Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], oznaczona nr hip. [...]stanowiąca własność W. B. została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dokumentów inwentaryzacyjnych Biura Odbudowy Stolicy z lat 1945-1946 wynikało, że na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek murowany, mieszkalny, o 3 kondygnacjach, doszczętnie spalony, nie nadający się do odbudowy. W dniu 21 kwietnia 1947 r. pełnomocnik W. B. zgłosił do protokołu oględzin ww. nieruchomości wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu stanowiącego przedmiot oględzin, a następnie dotychczasowy właściciel ponowił wniosek w dniu 8 listopada 1947r. (o skuteczności złożenia wniosku przesądził Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 marca 2004 r., sygn. akt OSK 111/04). Prezydium Rady Narodowej W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] stycznia 1950 r., nr [...] odmówiło W. B. przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] stwierdzając, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym w dniu 28 października 1948 r. i opublikowanym w Monitorze Polskim Nr [...], teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został na cele użyteczności publicznej. Jednocześnie stwierdzono, że budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Gminy W. Obecnie przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład działek ewidencyjnych: część działki nr [...] stanowiącej własność komunalną, część działki [...] stanowiącej własność W. we władaniu Szkoły Podstawowej nr [...], część działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa we władaniu [...], część działki nr [...] pozostającej we współwłasności niepodzielnej w udziałach Skarbu Państwa, W. i Województwa [...]. W dniu 25 października 1999 r. następcy prawni dawnego właściciela nieruchomości przy ul [...] - R. M., J. B., M. D,, I. M. i W. L. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1950 r. w części dotyczącej odmowy przyznania własności czasowej części nieruchomości hip. [...], wchodzącej obecnie w skład działek ew. [...] obr. [...], jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1950 r. w części nieruchomości wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że obowiązujący w 1950 r. plan zagospodarowania przestrzennego Nr [...] uchwalony w dniu 16 października 1948 r. i opublikowany w Monitorze Polskim z 1948 r., Nr [...], ustalał dla terenu przedmiotowej nieruchomości cele użyteczności publicznej wraz z drogami i urządzeniami pomocniczymi, co potwierdzało uzasadnienie orzeczenia z dnia [...] stycznia 1950 r. Podniósł, że według obowiązującego wówczas dekretu z dnia 11 października 1946 r. istota własności czasowej sprowadzała się do takich samych uprawnień jakie przysługiwały właścicielowi. W konsekwencji, właściciel czasowy w granicach określonych przez ustawy mógł rozporządzać i korzystać z nieruchomości z wyłączeniem innych osób. W sytuacji, gdy plan miejscowy przeznaczał nieruchomość na cele publiczne, to wyłączona była możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej, bowiem przy takim przeznaczeniu nieruchomości istniała możliwość korzystania z niej przez nieokreśloną liczbę osób. Przeznaczenie terenu na cele publiczne przesądzało o jego ogólnodostępnym charakterze. Oddanie takiego terenu we własność czasową byłym właścicielom oznaczałoby, że teren ten zostanie urządzony i wykorzystany dla celów indywidualnych, co byłoby sprzeczne z obowiązującym planem zabudowy. Wobec powyższego odmowa przyznania prawa własności czasowej była prawnie uzasadniona. W ocenie organu zaskarżone orzeczenie administracyjne, w części dotyczącej nieruchomości wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...], nie zawierało wad skutkujących koniecznością stwierdzenia jego nieważności. W dniu 12 lipca 2005 r. pełnomocnik następców prawnych dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości - R. M., J. B., M. D., I. M. i E. L. (dziedziczącej po W. L.), wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji jako rażąco naruszającej prawo, w szczególności przepis art. 7 ust. 2 ww. dekretu oraz stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1950 r. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w znajdującym się na spornym gruncie budynku przed wojną prowadzono kursy dla kierowców, zakład fryzjerski, sklep obuwniczy, a więc działalność mieszczącą się w pojęciu użyteczności publicznej. Uprzednio w budynku przy ul. [...] prowadzono schronisko dla kobiet samotnych. W czasie wydania decyzji dekretowej nie obowiązywała legalna definicja "użyteczności publicznej", zatem jest nieuprawnione twierdzenie organu nadzorczego, że dotychczasowy prywatny właściciel z racji charakteru prawa własności czasowej nie mógł na swojej nieruchomości realizować celów użyteczności publicznej. Nieskonkretyzowany zapis w planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu nieruchomości na cel użyteczności publicznej powodował konieczność zbadania woli i zamiarów dotychczasowego właściciela co do nieruchomości, w stosunku do której starał się o nadanie prawa własności czasowej. Prezydium Rady Narodowej W. przed wydaniem orzeczenia podlegającego kontroli nadzorczej nie badało możliwości realizowania postanowień planów zagospodarowania przez dotychczasowego właściciela. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Minister Infrastruktury utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy podtrzymując argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu. Odnosząc się do zarzutów wniosku odwoławczego podniósł, że oceniając legalność decyzji organ nadzoru bada stan faktyczny i prawny sprawy w dacie jej wydania. Z materiału dowodowego wynikało, że schronisko w budynku znajdującym się na przedmiotowej nieruchomości powstało w 1898 r. i mieściło się przy ul. [...]. Następnie schronisko przeniesiono na ul. [...] ([...]) i [...]. Wobec powyższego okoliczność ta w żaden sposób nie mogła wpłynąć na sposób korzystania ze spornego gruntu w okresie poprzedzającym wydanie badanego orzeczenia dekretowego. Zdaniem organu, nie jest zasadne twierdzenie skarżących, iż prowadzona na terenie nieruchomości działalność w sferze prowadzenia kursów dla kierowców, zakładu fryzjerskiego i sklepu obuwniczego mieściła się w zakresie użyteczności publicznej. Działalność o wskazanym charakterze mogła przynosić profity ograniczonej ilości osób i być adresowana do konkretnych odbiorców, a nie na zaspokojenie powszechnych potrzeb ludności, z czym należałoby utożsamiać użyteczność publiczną. Z treści art. 7 ust. 2 ww. dekretu jednoznacznie wynika, że gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek, jeśli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie zabudowania, a zatem zbadać nie potencjalne możliwości i chęci realizacji postanowień planu na nieruchomości przez dawnego właściciela, lecz rzeczywiste jej wykorzystanie. W orzeczeniu z dnia [...] stycznia 1950 r. stwierdzono, że nie można było pogodzić korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli z przeznaczeniem terenu według ww. planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem podlegające kontroli nadzorczej rozstrzygnięcie nie naruszało art. 7 ust. 2 dekretu, bowiem prowadzenie na nieruchomości wymienionej działalności było nie do pogodzenia z przeznaczeniem tego gruntu w planie zabudowania - na cele użyteczności publicznej oraz na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. W sytuacji, gdy plan miejscowy przeznaczał nieruchomość na cele publiczne, co do zasady, wyłączona była możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł pełnomocnik R. M., J. M., M. D., I. B., E. L. domagając się uchylenia obu wydanych przez Ministra Infrastruktury decyzji w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6 i 7 k.p.a. oraz przepisu art. 7 ust 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., poprzez dowolną interpretację pojęcia "przeznaczenia nieruchomości na cele użyteczności publicznej". Organ bowiem przyjął, iż nie można przyznać prawa własności czasowej osobie, która na przedmiotowym gruncie prowadziła działalność w zakresie kursów dla kierowców, zakładu fryzjerskiego czy sklepu obuwniczego, bez wzięcia pod uwagę, że w pojęciu "użyteczności publicznej" mieści się wszystko to, co jest ogólnie dostępne dla całego społeczeństwa, jak i poszczególnych jego członków, co oznacza także zaspakajanie potrzeb z zakresu fryzjerstwa, zakupu butów czy kształcenia kandydatów na kierowców. Zgodnie natomiast z zasadą praworządności wszelkie niejasności i wątpliwości nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony. Ponadto poprzez przyjęcie, iż wystarczającym dowodem, na okoliczność, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie zabudowania, było ustalenie braku aktywnego działania dotychczasowego właściciela, który powinien wyrazić chęć zmiany jej wykorzystania. Zdaniem strony skarżącej to organ administracyjny, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, był obowiązany wykazać zaistnienie przesłanek uzasadniających odmowę. A nadto nie można było kategorycznie przyjąć, iż rodzaj dotychczas prowadzonej działalności jest bezwzględnym wyznacznikiem postępowania danej osoby na przyszłość, bowiem takie ustalenie mogło co najwyżej być wskazówką, jednakże musiało zostać dodatkowo potwierdzone co najmniej zbadaniem, czy zamiary dotychczasowych właścicieli odnośnie zagospodarowania określonego gruntu dadzą się pogodzić z treścią obowiązującego planu zabudowy, w przeciwnym wypadku jest tylko stawianiem pewnych hipotez, na których nie można ostatecznie opierać rozstrzygnięć dotyczących praw i obowiązków obywateli. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz, czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie nadzorcze jest odrębnym postępowaniem i nie ma ono na celu ponownego zbadania sprawy jak to uczynił organ w postępowaniu zwykłym. Przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Infrastruktury, wszczętego na wniosek strony, było orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1950 r. odmawiające przyznania W. B. prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odmownego organ podniósł, iż teren nieruchomości [...] położony przy ul. [...] nr hip. [...] został objęty w posiadanie Gminy W. dnia 2 maja 1947 r. (Dz. U.R.N. i Z.M. Nr 7/47). Zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym w dniu 28 października 1948 r. (Monitor Polski Nr [...]) teren przy ul. [...] został przeznaczony na cele użyteczności publicznej. Ponieważ korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nieruchomości nie dało się pogodzić z przeznaczeniem terenu według prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego, Zarząd Miejski w W. nie mógł przyznać dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej w trybie art. 7 dekretu i konsekwencji na podstawie art. 8 budynki położone na tym terenie przeszły na własność Gminy W. Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności czasowej i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w art. 7 ust. 1 i 2 ustanawiał sztywne reguły, w których należało uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Z brzmienia tego przepisu wynika, że dopuszczalne było wydanie decyzji odmownej tylko w przypadku, gdy zostało wykazane, iż korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie można było pogodzić z jego przeznaczeniem ustalonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek do przyznania tego prawa (patrz wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1482/00, LEX nr 81770). Poza wszelkimi wątpliwościami pozostaje okoliczność skutecznego złożenia przez dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości wniosku o przyznanie własności czasowej (wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., sygn. akt OSK 111/04). Ocena przez organ nadzoru ww. orzeczenia pod względem zgodności z prawem tj. z art. 7 ust. 2 ww. dekretu, została uzależniona od ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego grunt przy ul. [...]. Z materiału dokumentacyjnego wynika, co nie było kwestionowane przez stronę skarżącą, że obowiązujący w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. plan zagospodarowania przestrzennego Nr [...] uchwalony w dniu 16 października 1948 r. i opublikowany w Monitorze Polskim z 1948 r., Nr [...], ustalał dla terenu przedmiotowej nieruchomości cele użyteczności publicznej wraz z drogami i urządzeniami pomocniczymi. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do odmiennej interpretacji przez strony pojęcia przeznaczenia przedmiotowego gruntu na cele "użyteczności publicznej" zawartego w ówcześnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że przy stwierdzaniu nieważności decyzji z powodu naruszenia prawa chodzi o naruszenie przepisu, którego treść jest niewątpliwa. Nie każde bowiem naruszenie prawa prowadzi do stwierdzenia nieważności, skoro jego kwalifikowaną postacią jest naruszenie rażące. Jeżeli przepis dopuszcza możliwość rozbieżnej interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że w toku postępowania nadzorczego wykazano, iż ocena dokonana w orzeczeniu odmownym Prezydium Rady Narodowej W. posiada oparcie w materiale dowodowym, rozstrzygnięcie organu nadzoru należy uznać za prawidłowe. Minister Infrastruktury trafnie podniósł, że w sytuacji, gdy plan miejscowy przeznaczał nieruchomość na cele publiczne, to wyłączona była możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej, bowiem przy takim przeznaczeniu nieruchomości istniała możliwość korzystania z niej przez nieokreśloną liczbę osób. Przeznaczenie terenu na cele publiczne przesądzało o jego ogólnodostępnym charakterze. Oddanie takiego terenu we własność czasową byłym właścicielom, gwarantowałoby swobodne wykonywanie uprawnień właścicielskich (rozporządzanie rzeczą wedle własnego uznania), a co za tym idzie urządzenie i wykorzystanie gruntu dla celów indywidualnych. Byłoby to sprzeczne z obowiązującym planem zabudowy, a tym samym odmowa przyznania prawa własności czasowej była prawnie uzasadniona. Aprobatę dla prezentowanego poglądu można odnaleźć w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 348/04 stwierdzono, że przeznaczenie gruntu pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu na urządzenia użytku publicznego w planie zagospodarowania przestrzennego na tle stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji odmownej o przyznaniu własności czasowej, wykluczało możliwość przyznania tej własności poprzedniemu właścicielowi na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. W wyroku z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 352/04 zawarto tezę, że w sytuacji, gdy plan miejscowy przeznaczał nieruchomość na cele publiczne to, co do zasady, wyłączona była możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej. W świetle powyższych rozważań nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi stwierdzający, że ogólne ujęcie w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia gruntu na cele "użyteczności publicznej" dawało możliwość pogodzenia tego przeznaczenia z prowadzeniem przez osobę fizyczną szkoły dla kierowców, zakładu fryzjerskiego czy sklepu obuwniczego. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że poddane kontroli nadzorczej orzeczenie administracyjne powinno być oceniane według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w latach 50 ubiegłego wieku. W tym czasie, jak zasadnie podniosła strona skarżąca, nie było ustawowej definicji "użyteczności publicznej". Przepis art. 2 dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109) przewidywał, iż planowe zagospodarowanie przestrzenne przeprowadza się na podstawie planów krajowych, regionalnych oraz miejscowych, opracowanych zgodnie z wytycznymi polityki gospodarczej Państwa, która nie dopuszczała realizacji celów publicznych przez podmioty "prywatne". Pośrednio świadczyć o tym może znajdujące się w aktach administracyjnych, pismo Zarządu Miejskiego w W. Wydziału Inspekcji Budowlanej z dnia 11 listopada 1948 r., [...] w sprawie projektu odbudowy domu przy ul. [...], w którym powołano się na polecenie Ministra Odbudowy z dnia 14 lutego 1948 r., [...]. We wskazanym piśmie zawarto informację o budowie na wskazanej nieruchomości Miejskiego Ośrodka Informacji w W.. Nie zasługuje również na akceptację pogląd prezentowany w skardze, że bezpodstawnie odmówiono dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego na cel użyteczności publicznej, bez zbadania, czy zamiary dotychczasowych właścicieli dotyczące zagospodarowania gruntu dadzą się pogodzić z treścią obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak ustaleń w tym zakresie bowiem nie może być kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa. Organ wydający rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. był obowiązany rozważyć, czy istniały możliwości realizowania nadal przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w planie zabudowy dla danej nieruchomości. Ocena ta nie obejmowała potencjalnych możliwości i ewentualnych zamiarów strony, dotyczących realizacji postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, jak wcześniej wskazano, przeznaczenie nieruchomości [...] w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej wykluczało realizację roszczeń dekretowych, a w praktyce ich reprywatyzację. W świetle powyższych rozważań, nie można orzeczeniu poddanemu kontroli nadzorczej zarzucić rażącego naruszenia prawa tj. art. 7 ust. 2 ww. dekretu, a co za tym idzie wadliwości decyzji nadzorczej. Reasumując, należy stwierdzić, że organ orzekający w niniejszej sprawie zebrał materiał dowodowy w stopniu umożliwiającym podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, właściwie go ocenił i wydał decyzję zgodną z obowiązującym porządkiem prawnym. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.