IV SA/Wa 679/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska,, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłaty roczne z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów leśnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. uchyla decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2005 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] 3. stwierdza nieważność decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. z dnia [...] listopada 1996 r. nr [...] 4. stwierdza nieważność decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. z dnia [...] października 1996 r. nr [...] ; 5. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 6. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 679/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Minister Środowiska uchylił w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) decyzję własną z dnia [...] października 2005 r. i utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] maja 2004 r. (przy czym błędnie określił datę na [...] lipca 2004 r.) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. z dnia [...] grudnia 1993 r. w części dotyczącej opłat rocznych. W przedmiotowej sprawie Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r., nr [...] , zmienioną decyzją z dnia [...] października 1996 r. ([...] ) oraz decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. ([...]), orzekł o wyłączeniu z produkcji leśnej 1,35 ha gruntów leśnych Skarbu Państwa będących w zarządzie Nadleśnictwa D. przeznaczonych pod rozbudowę przejścia granicznego w B. oraz ustalił należność z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów leśnych i stałą opłatę roczną. Wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2003 r. Wojewoda [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej opłat rocznych, powołując się na treść art. 13 ust. 5 ustawy z dnia [...] marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79), zgodnie z którym osoby działające poza sferą produkcji materialnej, zwolnione były od obowiązku opłat rocznych. Wnioskodawca wskazał, że decyzja wydana była, co prawda, na wniosek Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w K., jednak podmiotem realizującym inwestycję był organ administracji państwowej, tj. Wojewoda [...] , który stosownie do powołanego przepisu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych winien być zwolniony z opłat rocznych z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów leśnych. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją z dnia [...] maja 2004 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w zaskarżonej części. W uzasadnieniu podniesiono, że Wojewoda [...] nie był stroną postępowania. Kwestionowana decyzja została wydana na wniosek Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w [...] zobowiązania finansowe wynikające z tej decyzji są regulowane przez K. Dyrekcję Inwestycji (prawdopodobnie następcę prawnego Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji). Ponadto wnioskodawca nie wykazał, iż zaskarżona decyzja narusza jego interes prawny lub nakłada na niego obowiązek – nie jest więc stroną i nie ma uprawnień do składania wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Ponadto powołując się na przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 20, poz. 149), organ stwierdził, że Wojewódzka Dyrekcja Inwestycji w [...] nie mieści się w żadnej z wymienionych we wskazanych przepisach jednostek, ani też nie może być określona jako działająca poza sferą produkcji materialnej. W odwołaniu od powyższej decyzji, Wojewoda [...] zarzucił Dyrektorowi Generalnemu Lasów Państwowych błędną wykładnię art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.) oraz nieprawidłowe przyjęcie, iż Wojewoda nie był stroną postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Minister Środowiska uchylił decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] maja 2004 r. w zaskarżonej części i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu naczelnego w niniejszym postępowaniu nieważnościowym Wojewodzie przysługiwał status strony, gdyż realizował ustawowe obowiązki związane z budową, rozbudową i utrzymaniem drogowych przejść granicznych zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. Nr 78, poz. 461 ze zm.). Ponadto Wojewoda w swoim budżecie zapewnia środki finansowe związane z tymi zadaniami, w tym również należności i odszkodowania z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji. Za bezsporne uznał Minister Środowiska, ze organy kontroli granicznej są organami administracji państwowej, a drogowe przejścia graniczne stanowią ich siedziby. Na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K.. Minister Środowiska w ramach autokontroli rozpatrzył tę skargę i wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r., którą uchylił swoją poprzednią decyzję z dnia [...] października 2005 r. i utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] maja 2004 r. odmawiającą stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. w części dotyczącej opłat rocznych. W uzasadnieniu Minister wskazał m. in., iż w okresie obowiązywania ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. do 24 marca 1995 r.) od uiszczania opłat rocznych zwolnione były osoby działające poza sferą produkcji materialnej, co do których zaliczono organy administracji państwowej i wymiaru sprawiedliwości, nabywające grunty pod budowę własnych i sieci oraz urządzeń socjalnych i kataralnych. Bezspornym jest, że służby celne, straży graniczne są organami administracji państwowej, ich siedziby znajdujące się również w przejściach granicznych i nabywanie gruntów pod budowę tych siedzib finansowane jest ze środków budżetu. W jego ocenie, Wojewoda w przedmiotowym postępowaniu rzeczywiście był i jest podmiotem praw i obowiązków, a jednostki realizujące przedmiotowe inwestycje były inwestorami zastępczymi. Jednakże – jak dalej podniósł Minister – ostateczna decyzja w sprawie wyłączenia gruntów leśnych została wydana w dniu [...] listopada 1996 r., tj. w okresie obowiązywania ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w myśl zaś art. 35 ust. 1 ustawy, do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Obowiązujące od dnia 24 marca 1995 r. przepisy omawianej ustawy, przewidują całkowicie odrębny tryb zawieszania i umarzania należności, opłat rocznych i odszkodowań z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji. Nie zostały natomiast ustanowione obligatoryjne zwolnienia z opłat rocznych pod inwestycje na drogowych przejściach granicznych. Decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2006 r. stała się przedmiotem skargi Wojewody [...] . Zdaniem skarżącego, Minister błędnie ustalił, iż do oceny legalności decyzji Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. z dnia [...] grudnia 1993 r. należy zastosować przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto podniósł, iż mimo, że kwestionowana decyzja z [...] grudnia 1993 r. została wydana na wniosek Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w [...] , prowadzącej sprawy rozbudowy drogowego przejścia granicznego w ramach zastępstwa inwestycyjnego, to podmiotem realizującym te inwestycje był Wojewoda [...] , który na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, winien być zwolniony z opłat rocznych z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów leśnych. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska, wniósł o oddalenie skargi, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zwanej w dalszej części "upsa", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podatną prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania. Przede wszystkim należy zauważyć, iż Minister Środowiska wydając zaskarżoną decyzję w trybie samokontroli uwzględnił skargę Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. tj. organu, który wydał decyzję stanowiącą przedmiot postępowania nieważnościowego prowadzonego w niniejszej sprawie. Obowiązkiem organu naczelnego było w pierwszej kolejności zbadać legitymację skarżącego do wniesienia skargi na jego decyzję z dnia [...] października 2005 r., w sytuacji gdy kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję wydał skarżący Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż stroną postępowania administracyjnego nie może być podmiot, który z mocy prawa jest powołany do wydawania decyzji administracyjnych (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17, uchwała NSA OPS 1/03, ONSA 2003/4/115, wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., sygn 1017/04, niepublikowany.) Według tego poglądu, bez względu na przedmiot sprawy i jej rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego, w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzje wydaje Wójt tej gminy, ani gmina, ani żaden organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego. Wprawdzie pogląd taki argumentował się w odniesieniu do organów gminy, nie mniej należy go uznać za słuszny również w odniesieniu do innych organów, w tym do, regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 45 poz. 435 ze zm.) w strukturze Lasów Państwowych - państwowej jednostki organizacyjnej - wyodrębnione zostały regionalne dyrekcje z określonymi uprawnieniami. Należy bowiem zauważyć, iż pojęcie strony definiują art. 28 i art. 29 kpa, z których wynika, iż stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Skoro zatem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie nie przysługiwał przymiot strony, to decyzja będąca przedmiotem skargi wniesionej Wojewodę [...] o jako wadliwą, należało wyeliminować z obrotu prawnego. Jeżeli zaś decyzja autokontrolna okaże się wadliwa i zostanie przez Sąd uchylona, to Sąd jest zobligowany orzec w wyroku nie tylko co do niej, ale także co do decyzji ją poprzedzających wydanych dla załatwienia danej sprawy administracyjnej na zasadzie art. 135 ustawy upsa. Zgodnie z treścią art. 135 sąd administracyjny jest zobowiązany do podjęcia przewidzianych w ustawie tej środków, a więc wydania stosownego orzeczenia w celu naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (vide: Tadeusz Voś, Hanna Krysiak – Malczyk, Marta Romańska, - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, - Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis W-wa, 2005 str 442). Zatem Sąd uwzględniając skargę na decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym jest uprawniony wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 upsa nie tylko w stosunku do zaskarżonej decyzji, lecz również zakresem orzekania może objąć decyzje wydane w zwykłym toku instancji. Wszystkie bowiem postępowania toczą się w tej samej sprawie, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne. Należy stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie wydane zostały dwie decyzje Dyrektora Regionalnej Dyrekcji i Lasów Państwowych, które – w ocenie Sądu – rażąco naruszają prawo, a mianowicie chodzi o decyzje z dnia [...] października 1996 r. Nr [...] , którą organ dokonał zmiany swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. r. w przedmiocie wyłączenia z produkcji gruntów leśnych o powierzchni 0,70 ha. Wprawdzie organ rozstrzygnięcia nie nazwał decyzją, jednakże jego treść wskazuje, iż pismo to zawiera cechy decyzji. Zgodnie z art. 155 kpa organ administracji publicznej może w każdym czasie zmienić decyzję, jednakże pod warunkiem zgody stron. Dokonując zmiany decyzji ostatecznej w sprawie niniejszej organ, nie wykazał, iż zgoda taka została udzielona przez strony. Stanowi to rażące naruszenie prawa procesowego stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 kpa). Również Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności decyzji tegoż organu tj. DRDLP w K. z dnia [...] listopada 1996 r. o tym samym numerze i zakresie przedmiotowym dokonanych zmian, co wyżej określona decyzja. Zatem należy przyjąć, że decyzja ta dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co oznacza, że wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 3. W powyższych okolicznościach za chybione należy uznać stanowisko organu naczelnego, iż decyzja ostateczna w sprawie wyłączenia gruntów leśnych z produkcji została wydana [...] listopada 1996 r. tj. w okresie obowiązywania ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która w art. 35 ust. 1 stanowi, że do spraw wszczętych prze dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Konsekwencją błędnego przyjęcia daty wydania decyzji ostatecznej było przyjęcie przez Ministra Środowiska tezy, iż w sprawie niniejszej nie miały zastosowania przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które uprawniały skarżącego do zwolnienia go z opłat rocznych (art. 13 ust. 5), których to zwolnień nie przewiduje ustawa z 3 lutego 1995 r., a właśnie ta okoliczność miała - w ocenie organu – zasadnicze znaczenie w sprawie. Rozpoznając ponownie wniosek Wojewody [...] po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku – organ prowadząc postępowanie nieważnościowe przedmiotem kontroli uczyni jedynie decyzję DRDLP w K. z dnia [...] grudnia 1993 r. i dokona oceny czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności w części objętej wnioskiem (dotyczącej opłat rocznych) biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujących w dacie jej wydania, a zatem przepisy ustawy z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Mając na względzie powyższej przytoczone okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, lit. c, i art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podatnie art. 200 tej ustawy.