I SA/Wa 2194/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Z. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 2194/05 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. B. od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...] odmawiającej przyznania odszkodowania za część nieruchomości o pow. [...] m2 położonej w W. przy ul. [...] oraz za rozebrany budynek mieszkalny istniejący na terenie tej nieruchomości, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosków Z. B. z dnia 4 sierpnia 1997 r. i 4 maja 1998 r. odmówiono przyznania odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) za część gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2 oraz za budynek mieszkalny [...], który uległ rozbiórce z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa i zdrowia publicznego. Wymieniona część gruntu oznaczona jest aktualnie w ewidencji gruntów nr [...] w obrębie [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że art. 215 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. nie przewiduje odszkodowań za przejęte na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) grunty, które były zabudowane domami mieszkalnymi. Przepis ten nie przewiduje także odszkodowań za istniejący na takim gruncie budynek mieszkalny większy od domu jednorodzinnego, a jedynie za dom jednorodzinny, który przeszedł na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. B. będąca spadkobiercą K. i J. małż. K., byłych współwłaścicieli nieruchomości. Organ podkreślił, że odwołanie to było już przedmiotem dwukrotnego rozpatrywania i rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Wydane decyzje nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. i nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Wojewody [...] były kolejno uchylane wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2003 r., sygn. akt I SA 1085/02 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 432/04. Wojewoda [...] wskazał, że Z. B. wnosi o przyznanie na jej rzecz odszkodowania w formie pieniężnej za część gruntu o pow. [...] m2 lub w formie działki zamiennej na terenie W. lub województwa [...], a w przypadku niemożności uznania roszczeń w tym zakresie o wypłacenie odszkodowania za budynek mieszkalny [...], który w wyniku działania władz [...] P. został w 1976 r. rozebrany. Organ zaznaczył, że w odwołaniu powołano się na decyzję Wojewody [...] z dniu [...] grudnia 1998 r., nr [...] ustalającą odszkodowanie za wymienioną część gruntu o pow. [...] m2, która jednak w wyniku rozpatrzenia złożonego od niej odwołania przez Prezydenta W. została uchylona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1999 r., a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - Starostę Powiatu W. Wojewoda [...] wskazał, że powyższa nieruchomość o powierzchni ogólnej [...] m2 uregulowana w księdze wieczystej pn. [...] jako działka pochodząca z parceli nr [...] uregulowana na imię K. K. w [...] części i J. K. w [...] części przejęta została na własność Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W odniesieniu do części tej nieruchomości o pow. [...] m2 ustanowione zostało na rzecz Z. B., będącej spadkobiercą byłych współwłaścicieli prawo wieczystego użytkowania na okres 99 lat, tj. do dnia [...] września 2096 r. aktem notarialnym z dnia [...] września 1997 r. Rep. [...] zgodnie z wydaną uprzednio w tej sprawie decyzją nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 1997 r. odmawiającą jednocześnie prawa wieczystego użytkowania do części gruntu, o pow. [...] m2, stanowiącej własność Gminy. Pozostała część tej nieruchomości o pow. [...] m2 stanowiąca własność Państwa znajduje się w ulicy [...]. Wojewoda [...] zaznaczył, że niniejsze postępowanie dotyczy kwestii odszkodowania za wskazane wyżej dwie części gruntu o łącznej pow. [...] m2 oraz za istniejący na terenie nieruchomości do 1976 r. budynek mieszkalny [...]. Organ wskazał, że sprawy odszkodowań za niektóre nieruchomości objęte działaniem powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. regulują przepisy art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Stosownie do art. 215 ust. 1 tej ustawy odszkodowanie może być przyznane za gospodarstwo rolne, jeżeli poprzedni właściciel lub jego następcy prawni prowadzący gospodarstwo zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r. Zaś na podstawie art. 215 ust. 2 odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. i za działkę, która przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeśli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. - w ramach odszkodowania może być przyznana w wieczyste użytkowanie działka zamienna pod budowę domu jednorodzinnego. Przepisy te nie przewidują odszkodowań za dom mieszkalny wieloizbowy (tj. zawierający ponad [...] izb). Organ zaznaczył, że powołaną w odwołaniu decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...] Wojewoda [...] działający wówczas jako organ pierwszej instancji orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową część gruntu o pow. [...] m2 mając na względzie to, że nieruchomość ta nie stanowiła gospodarstwa rolnego, a przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, oraz że byli właściciele pozbawieni zostali faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Decyzja ta jednak została uchylona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1999 r., a sprawa skierowana została do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - Starostę Powiatu W. Wydając w dniu [...] kwietnia 2002 r. decyzję nr [...] odmawiającą przyznania odszkodowania za przedmiotową część gruntu Starosta Powiatu W. wziął pod uwagę zaprezentowane ostatnio stanowisko doktryny (D. Kozłowska, E. Mzyk - Grunty warszawskie - wydanie II, Zielona Góra 2000), iż odszkodowanie za grunt zabudowany domem jednorodzinnym (lub innym) nie przysługuje. Grunt tej nieruchomości zabudowany był bowiem domem mieszkalnym wieloizbowym. W tej sytuacji zdaniem organu, powołane wyżej przepisy art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do wymienionej nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym wieloizbowym, a więc także do części jej gruntu, nie mają zastosowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. B. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że "decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...] zawierała stwierdzenie, iż działka o pow. [...] m2 zgodnie z planem zabudowania W., zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. przeznaczona była pod zabudowę luźną lub grupową o [...] kondygnacjach i [...] powierzchni zabudowania, a więc przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne". Skarżąca wskazała ponadto, że niezgodne z prawdą jest zawarte w uzasadnieniu decyzji Starosty Powiatu W. stwierdzenie, że "na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się również [...] oficyny poprzeczne, [...] również wybudowane przed wejściem w życie cytowanego dekretu". Z. B. podniosła także, że początkowo informowano ją, iż budynek mieszkalny do [...] izb nie jest domem wielorodzinnym. Po upływie kilku lat liczba ta została zmniejszona do [...] izb. Skarżąca zaznaczyła, że w budynku przy ul. [...] było [...] izb. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest nie tylko w płaszczyźnie materialnoprawnej (zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy), lecz także w płaszczyźnie procesowej (np. zbadanie, czy zaskarżony akt nie jest dotknięty wadą nieważności). Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej zwana ppsa"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, iż skarga jest na tyle zasadna, że zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 432/04 ). W wyroku tym Sąd zarzucił organowi odwoławczemu ograniczenie się do przedstawienia sprawozdania z dotychczasowego przebiegu postępowania i wyrażenia w jednym zdaniu poglądu, że decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., była prawidłowa. Sąd zwrócił uwagę, że organ odwoławczy nie zastosował się do przepisu art. 140 kpa, a także, że od nowa nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie. Powyższa ocena prawna wiąże zarówno organ administracji ponownie rozpoznający sprawę po wyroku Sądu, jak również sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie - zgodnie z treścią art. 153 ppsa. Rozpoznając sprawę ze skargi Z. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. (nr [...]) Sąd stwierdza, że organ odwoławczy nie zastosował się do wytycznych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2005 r. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w przeważającej części składa się z opisu dotychczasowego postępowania (str.1 i 2), a w dalszej części z przytoczenia treści przepisu art. 215 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, by w rezultacie w jednym zdaniu wywieść, że przepisy te nie przewidują odszkodowania za dom mieszkalny wieloizbowy (str. 2 in fine). Z kolei na stronie 3 uzasadnienia organ przywołuje - w kontekście odwołania skarżącej - uchyloną decyzję Wojewody z 1988 r. Poniżej tego przytoczenia organ stwierdza, że Starosta Powiatu W. wydając decyzję, od której Wojewoda rozpoznaje odwołanie miał na względzie stanowisko doktryny, iż odszkodowanie za grunt zabudowany domem jednorodzinnym nie przysługuje. Powyższe wywody doprowadziły organ odwoławczy do wniosku, że decyzja pierwszoinstancyjna jest prawidłowa. Tak przeprowadzone postępowanie, sprowadzające się jedynie do oceny decyzji pierwszej instancji, narusza art. 140 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez brak ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Wskazać należy, że przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami będący podstawą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowi, że przyznanie odszkodowania za dom jednorodzinny wymaga spełnienia poniższych przesłanek: grunt i dom podlegały przepisom dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., dom przeszedł na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz dom był jednorodzinny. Przesłanki te nie zostały przez organ omówione. Organ przyjął, że skoro dom miał ponad [...] izb, to ze swej istoty nie mógł być domem jednorodzinnym. Jednakże przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o Prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216 z późn. zm), jak również ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiują pojęcia "budynki" czy "budownictwa jednorodzinnego". Dlatego skoro art. 215 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odwołuje się do kryteriów obowiązujących przed dniem wejścia w życie dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., to pojęcie dom jednorodzinny należy rozumieć w znaczeniu, jakie mu wówczas nadawano, tj. budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni i izb (vide: wyrok NSA z 25 maja 1999 r., IV SA 1671/97 - Lex 47347). Organ jednakże nie wyjaśnił powyższych kwestii. W przypadku ustalenia, że dom był jednorodzinny należy zbadać, czy przeszedł on na własność Państwa po 5 kwietnia 1958 r. Odnosząc się do kwestii odszkodowania za działkę, to zgodnie z art. 215 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przysługuje ono, gdy działka podlegała przepisom dekretu z 1945 r., przed wejściem w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Organ nie omówił tych przesłanek z powołaniem się na materiał dowodowy zebrany w sprawie, a w szczególności nie wskazał, jakie było przeznaczenie tych działek według planu zabudowy W. z dnia [...] sierpnia 1931 r. Jak wynika z notatki służbowej z dnia [...] lutego 1998 r. (k. 18 akt adm. tom 2) nieruchomość przy ul. [...] według tego planu znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę luźną lub grupową o [...] kondygnacjach, [...] powierzchni zabudowania. Nie wyklucza to więc zabudowy jednorodzinnej, do czego organ nie odniósł się. Przedmiotem oceny organu nie była też okoliczność, kiedy właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania działką. Należy podkreślić, że z treści normatywnej przepisu art. 215 ust. 2 nie wynika, że przedmiotem postępowania w sprawie o odszkodowanie może być wyłącznie działka niezabudowana. Wobec powyższego bezkrytyczne powoływanie się przez organ na odosobniony pogląd doktryny bez dogłębnej analizy treści przepisu jest nieuprawnione. Wskazać ponadto należy, że z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że działka nr [...] o pow. [...] m2 jest własnością Miasta, a z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r., że stanowi ona własność "Państwa". Prawidłowe ustalenie właściciela nieruchomości jest istotne z punktu widzenia podmiotu zobowiązanego do ewentualnej wypłaty odszkodowania. Mając na względzie wszystkie powyżej omówione okoliczności, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 powyższej ustawy. Organ ponownie rozpoznając sprawę skarżącej uzupełni materiał dowodowy w zakresie wskazanym w powyższym uzasadnieniu.