II SA/Gl 246/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie WSA Iwona Bogucka, WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi T. Ż. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] r. J. P. działający w imieniu "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. ( na podstawie udzielonego pełnomocnictwa – w aktach administracyjnych ) wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę: stacji bazowej telefonii komórkowej [...]– P. w miejscowości P. na działce nr [...] obręb P. wraz z przyłączem energetycznym. Do wniosku dołączył wymagane egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi. Zawiadomieniem z dnia [...] r. Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa, działając z upoważnienia Starosty P., zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę : stacji bazowej telefonii komórkowej [...]– P. wraz z przyłączem energetycznym, na działce nr [...] położonej w P. przy ulicy [...]. W zawiadomieniu tym na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, poinformował, że w terminie do [...] r. w Wydziale Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa P. można zapoznać się z aktami sprawy, uzyskać wyjaśnienia oraz składać wnioski i zastrzeżenia. Jednocześnie do osób ustalonych jako właścicieli gruntów sąsiednich, bezpośrednio listownie przesłano zawiadomienie o wszczęciu postępowania w tej sprawie. W wyniku powyższego zawiadomienia do Starostwa Powiatowego w P. wpłynęły dwa pisma, a mianowicie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. – powiadomiła o konieczności uzgodnienia tej inwestycji wobec jej lokalizacji w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] oraz pismo T. Ż. wyrażające protest przeciwko zamierzonej inwestycji i jej lokalizacji, które zostało przesłane do działającego w imieniu "A" "B" L. G. Sp. Jawna z siedzibą w W. w celu zapoznania się i zajęcia stanowiska w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] r. postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę – stacji bazowej telefonii komórkowej, zostało zawieszone. W motywach rozstrzygnięcia podano, że postępowanie zawieszono w celu uzgodnienia warunków inwestycji z Zarządem Dróg Wojewódzkich w K.. W odpowiedzi na pismo T. Ż., występujące w imieniu inwestora "B" L. G. wyjaśnił, że inwestycja uzyskała pozytywną opinię w decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. oraz Wojewody [...], które dopuszczają realizację przedsięwzięcia i potwierdzają zgodność inwestycji z przepisami obowiązującego prawa w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska. Wobec przedłożenia decyzji wydanej z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. uzgadniającej projektowaną lokalizację stacji telefonii komórkowej, postanowieniem z dnia [...] r. zawieszone postępowanie zostało podjęte. Decyzją z dnia [...] r. Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji :"Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...]– P. w P. przy ulicy [...] na działce nr [...], w skład której wchodzą: [...]. W podstawie prawnej przywołał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( t.jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ), art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 32, art. 46, art. 53 i art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2002 r. – Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że przedmiotowa inwestycja zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Miasta P., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] r. – została bowiem zlokalizowana na terenie oznaczonym symbolem UC III, co oznacza tereny usług komercyjnych wraz z zabudową mieszkaniową. Wyjaśnił, że wraz ze złożonym wnioskiem dołączone zostały wymagane dokumenty dodatkowo uzupełnione w trakcie postępowania uzgodnieniem lokalizacji z Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Dodał także, że zgodnie z ustawą – Prawo ochrony środowiska zapewniono udział społeczeństwa w postępowaniu informując o nim poprzez wywieszenie ogłoszenia na tablicy w Starostwie oraz na stronie internetowej Starostwa P.. Złożone w wyznaczonym terminie pismo T. Ż., zostało przekazane przedstawicielowi inwestora, który ustosunkował się do zgłoszonych zarzutów. Po analizie złożonych dokumentów i uzgodnień, Starosta podkreślił, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. stwierdził, iż inwestycja nie spowoduje zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi a Wojewoda [...] nie dopatrzył się uciążliwości w zakresie niejonizującego promieniowania elektromagnetycznego zarówno dla ludzi jak i dla środowiska pod warunkiem, że w otoczeniu stacji w głównych kierunkach promieniowania anten w odległości do 29,9 m od anten nadawczych linii radiowych powyżej 30 m nad powierzchnią nie będą się znajdowały obiekty podlegające ochronie przed promieniowaniem. Porównując te postanowienia z zapisem miejscowego planu zagospodarowania miasta, w którym ograniczono wysokość zabudowy do 13 m, Starosta ustalił, że warunki ujęte w wymienionych powyżej decyzjach zostały spełnione. Dodatkowo Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad uzgodniła pozytywnie przedmiotową inwestycję. Dlatego też stwierdzając, że spełnione zostały wymagane przepisami prawa warunki niezbędne dla zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji, postanowił jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. Ż.. W odwołaniu podkreślił, że nie zgadza się z twierdzeniami o nieszkodliwości emitowanego promieniowania a nadto wskazał, że jego działka znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Dodał, iż nie otrzymał szczegółowych wyjaśnień, zwłaszcza w kwestii odpowiedzialności za następstwa i skutki szkodliwego promieniowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...], z powołaniem się na art. 134 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że pomimo twierdzeń odwołującego się, że otrzymał przedmiotową decyzję dopiero w dniu [...] r., z analizy zgromadzonych dokumentów wynika, iż przesyłkę z decyzją wysłano na adres zamieszkania i dwukrotnie awizowano, w dniu [...] i [...] r., po czym z datą [...] r. zwrócono na adres nadawcy. Powołując się na treść art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego Wojewoda uznał, że przesyłka została doręczona odwołującemu się z datą [...] r. Przywołując art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji, w analizowanej sprawie należało uznać, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] r., podczas gdy faktycznie odwołujący wniósł je dopiero w dniu [...] r. Należało zatem orzec jak w sentencji postanowienia. Wobec wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, postanowienie to zostało decyzją z dnia [...] r. uchylone w całości przez Wojewodę [...] w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) a sprawa rozpatrzona merytorycznie. Na podstawie art. 105 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – Wojewoda [...] wymienioną powyżej decyzją utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P.. Wyjaśniając, że wobec uznania, iż prawidłowo zaadresowana przesyłka wraz z decyzją organu pierwszej instancji została pozostawiona pod niewłaściwym adresem, uznano, że przesyłka nie została doręczona w sposób opisany w art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, co skutkować musiało uznaniem, że została odebrana przez adresata dopiero w dniu [...] r., a to z kolei musiało spowodować uznanie, że odwołanie złożone w dniu [...] r. zostało złożone w terminie. Rozpoznając natomiast merytorycznie odwołanie nie stwierdził uchybień, które mogłyby spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczących zgodności projektu zagospodarowania działki z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymagań ochrony środowiska, przepisów techniczno-budowlanych, mając na uwadze kompletność złożonego projektu budowlanego pod względem wymaganych opinii, pozwoleń, uzgodnień, sprawdzeń i zaświadczeń przy równoczesnym spełnieniu warunków udzielenia pozwolenia na budowę wymienionych w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego – właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę. W zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko wyjaśnił, że na podstawie raportu oddziaływania uzgodnionego pozytywnie przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w K. i przez Wojewodę [...] w zakresie ochrony środowiska z uwzględnieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalono, że promieniowanie elektromagnetyczne o podwyższonych parametrach może występować w odległości do 29,9 m od planowanej stacji bazowej lecz na wysokości powyżej 30 m, czyli niedostępnej dla ludzi. W świetle obowiązujących przepisów promieniowanie o podwyższonych parametrach występujące w strefie niedostępnej dla ludzi nie powinno być brane pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania ( m.in. zgodnie z art. 3 pkt 21 Prawa budowlanego). Dlatego, mając na uwadze powyższe argumenty orzekł jak na wstępie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T. Ż. zarzucił decyzji Wojewody [...] naruszenie przepisów art. 28 ust. 2 i art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego a także ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 10, art. 7 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołując się na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucił także decyzjom obu instancji naruszenie art. 46 ust. 10, art. 47 oraz art. 52 i art. 56 ustawy Prawo ochrony środowiska przede wszystkim poprzez pominięcie kwestii dotyczących konieczności wykonania analizy porealizacyjnej, przyjęcia raportu, który nie daje gwarancji nieszkodliwości stwierdzonego promieniowania na zdrowie i życie ludzi. Dodatkowo podniósł, że inwestycja sprzeczna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 2 czerwca 2006 r. postanowieniem Sądu do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika został dopuszczony przedstawiciel Stowarzyszenia "C" w R. – Z. G.. Przychylając się do skargi T. Ż., podniósł, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa gdyż nie doszło do oceny oddziaływania na środowisko przez Wojewodę [...] i Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Dodał, że T. Ż. nie zapewniono czynnego udziału w tych postępowaniach i według jego wiedzy strony złożyły wnioski o wznowienie postępowań, w których zapadły orzeczenia uzgadniające. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził bowiem, wbrew stanowisku skarżącego, naruszenia prawa procesowego, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie. W tym miejscu należy wyjaśnić skarżącemu, że sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) dokonują jej pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję, stwierdza jej nieważność lub wydanie decyzji z naruszeniem prawa jedynie wówczas, gdy uzna, że w sprawie istnieją przesłanki określone w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Taka sytuacja nie występowała w niniejszej sprawie, w której nie stwierdzono wskazanych w przywołanym przepisie przesłanek uzasadniających uwzględnienie skargi, a zawarte w skardze zarzuty nie mogły doprowadzić do podważenia legalności zaskarżonej decyzji. W świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przed wydaniem pozwolenia na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, a także sprawdza zgodność projektu z przepisami techniczno – budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Jak wynika z akt rozpatrywanej sprawy dla terenu objętego planowaną inwestycją obowiązujący jest aktualny plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] r. Według tego planu przedmiotowa inwestycja – budowa stacji bazowej telefonii komórkowej – zlokalizowana została na terenie oznaczonym w planie symbolem UC III- co oznacza tereny usług komercyjnych wraz z zabudową mieszkaniową. Należy podzielić stanowisko organów, że wymieniona powyżej inwestycja zgodna jest z ustaleniami tego planu i trudno odnieść się do zarzutu skargi – sprzeczności inwestycji z tym planem, gdyż skarżący nie sprecyzował, w czym upatruje tej sprzeczności. Wyjaśnić należy w tym miejscu, że wobec obowiązywania dla tego terenu aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie uregulowaniami, zbędna jest odrębna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy gdyż sprawy te na podstawie obowiązującego planu rozstrzyga organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę, badając na zasadzie art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego – zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W kwestii następnej dotyczącej ustalenia oddziaływania inwestycji na środowisko należy wskazać, że postępowanie takie zostało przeprowadzone. W aktach sprawy znajdują się stosowne decyzje wydane w ramach postępowania uzgadniającego, a mianowicie decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...]r. uzgadniające inwestycję w zakresie ochrony środowiska oraz wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wprawdzie mając na uwadze rozdzielnik wskazujący adresatów wymienionych decyzji, można prawdopodobnie podzielić twierdzenia uczestnika postępowania, że skarżący nie brał udziału w tym postępowaniu i nie otrzymał tych decyzji, tym niemniej są to oddzielne postępowania i jak wskazał uczestnik w trakcie rozprawy, strony złożyły wnioski o wznowienie postępowania w tym zakresie. Kolejną sprawą jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania przewidzianego art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2003 r. – Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Zgodnie z zacytowanym powyżej przepisem, zawiadomieniem z dnia [...] r. Starosta P. wszczął postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji p.n. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...]– P. wraz z przyłączem energetycznym, na działce nr [...] położonej w P. przy ulicy [...]". W powyższym zawiadomieniu, wywieszonym na tablicach ogłoszeń Starostwa oraz opublikowanym w Internecie ( pismo Starosty z dnia [...] r. wraz z załącznikiem – k. [...]–[...] akt sądowych ), powiadomiono, iż zainteresowani mogą zapoznać się z aktami sprawy, uzyskiwać wyjaśnienia oraz składać wnioski i zastrzeżenia. Wobec skierowania odrębnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie do T. Ż., tylko on skierował pismo do Starosty podnosząc kwestie związane z uciążliwością i szkodliwością planowanej inwestycji. Pismo to, zgodnie z przewidzianą procedurą, przekazane zostało do inwestora, który pismem z dnia [...] r. ustosunkował się do podniesionych zastrzeżeń dodając, że inwestor uzyskał pozytywne opinie w decyzjach Inspektora Sanitarnego oraz Wojewody [...], które dopuszczają realizację inwestycji jako zgodnej z obowiązującymi przepisami. Jednocześnie w trakcie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stwierdzono brak uzgodnienia inwestycji z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, co spowodowało zawieszenie postępowania dla uzyskania niezbędnego dokumentu. Inwestor przedstawił brakujące uzgodnienie – postanowienie z dnia [...] r. Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. pozytywnie opiniujące lokalizację planowanej inwestycji i decyzję z dnia [...] r. wyrażającą zgodę na czasowe zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w zakresie niezbędnym dla potrzeb przedmiotowej inwestycji. W tym stanie sprawy Starosta decyzją z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. W analizowanej sprawie nie sposób zarzucić organowi, by z naruszeniem przywołanego powyżej art. 35 ustawy Prawo budowlane podjął zaskarżoną decyzję. Jak wynika z całości przedłożonych w sprawie dokumentów, przeprowadzono niezbędne i wymagane postępowania uzgadniające, które potwierdziły, że planowana inwestycja zgodna jest z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Przede wszystkim kluczową sprawą pozostaje oddziaływanie tej inwestycji na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi. Przedłożony w sprawie raport oddziaływania na środowisko stwierdza, że analiza rozkładu pola elektromagnetycznego o sumarycznej mocy promieniowania wykazała, iż obszary w których gęstość mocy pól elektromagnetycznych przekracza wartość dopuszczalną w miejscach dostępnych dla ludzi będą znajdowały się na wysokościach przekraczających 30 m nad poziomem terenu i wystąpią maksymalnie w odległości 30 m od anten radiolinii, czyli w miejscach niedostępnych dla ludzi. Raport ten podkreślił, że pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających wartość dopuszczalną nie wystąpią w miejscach dostępnych dla osób postronnych. Zdaniem Sądu, na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów, trudno uznać zarzuty skargi, które nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W sprawie przeprowadzone zostało postępowanie w zakresie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko – a inwestor przedłożył "Raport oddziaływania na środowisko" przygotowany przez specjalistę ds. ochrony środowiska – [...]. I. B.. Z raportu tego wynika, że planowana inwestycja stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] spełniać będzie wymagania obowiązujących przepisów i nie będzie stanowić zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi. Należy także podkreślić, że kwestionowana decyzja, zatwierdzająca projekt budowlany przedmiotowej stacji telefonii komórkowej, zawiera w swojej treści zapis dodatkowo gwarantujący ochronę praw mieszkańców, a mianowicie w pkt 7 Starosta P. nałożył na inwestora obowiązek "zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w trakcie realizacji inwestycji, a ponadto zobowiązał inwestora bezpośrednio po uruchomieniu stacji do niezwłocznego wykonania pomiarów kontrolnych gęstości mocy emitowanego niejonizującego promieniowania elektromagnetycznego". Warunek taki wynikał z wcześniejszej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K., a jego intencją jest objęcie szeroką ochroną m.in. życia i zdrowia bezpośrednich sąsiadów inwestycji. Dlatego też nie można potwierdzić zarzutu skarżącego, iż w decyzji nie zawarto obowiązku wykonania analizy porealizacyjnej. Powoływane przez skarżącego orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie może być uznane za miarodajne w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga sprawę w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a także orzeczeniami innych sądów w innych sprawach. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzywszy się w postępowaniu organów administracyjnych naruszenia prawa, stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.