III SA/Kr 1/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Elżbieta Kremer AWSA Dorota Dąbek spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 25 października 2004 r. nr : [....] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego kwotę 240 ( dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] na podstawie art. 138 §1, pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].2004r., znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych z poz. 3, 11, 12, 13 i 25 wykazu chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W toku postępowania ustalono, że M. M. przez 27 lat wykonywał zawód spawacza i w czasie pracy narażony był na działanie pyłów przemysłowych, tlenków metali, tlenków azotu, tlenków węgla oraz promieniowania podczerwonego i nadfioletowego. M. M. był badany w 2003r. przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy [...], a następnie przez Instytut Medycyny Pracy w [...], które nie stwierdziły schorzeń zawodowych. W oparciu o te orzeczenia lekarskie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u M. M. chorób zawodowych, którą utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. M. podniósł, że nie zgadza się z powyższą decyzją, gdyż jest dla niego krzywdząca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego chorób zawodowych wymienionej w wykazie chorób zawodowych, organ nie mógł stwierdzić ich istnienia. . W piśmie uzupełniającym skargę skarżący zarzucił naruszenie §8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 30.07.2002r. polegające na nieuwzględnieniu materiału dowodowego przedstawionego przez odwołującego się tj. historii jego choroby i oparcie się tylko na orzeczeniach lekarskich, których wiarygodność podważał odwołujący się wnosząc o przeprowadzenie dodatkowych badań. Zarzucono, że organ administracyjny nie odniósł się do zarzutów zawartych w piśmie z dnia [...] 2003r. oraz w odwołaniu od decyzji z dnia [...].2004r. Organ II instancji który rozpoznając to odwołanie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, nakazał jedynie uzupełnienie postępowania o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego u wszystkich pracodawców odwołującego się, ale w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów wobec orzeczeń lekarskich zawartych w odwołaniu. Zarzuty te nie zostały też w ogóle rozpatrzone w ponownie prowadzonym postępowaniu i w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nie uwzględniono przy wydawaniu tych decyzji w szczególności historii choroby, a zwłaszcza informacji z [...].2003r. ZOZ w [...] o stanie zdrowia odwołującego się. W skardze powtórzono też zarzuty wobec przeprowadzonych badań specjalistycznych, formułowane już wcześniej przez odwołującego się, a w szczególności sprzeczność wyników badań spirometrycznych uzyskanych w Przychodni w [...] i IMP w [...], nieprzeprowadzenie badań wysiłkowych w celu stwierdzenia wydolności układu oddechowego, nieprzeprowadzenie badań na tlenki metali twardych, brak badań składników chemicznych otulin elektrod oraz nieprzeprowadzenia badań w warunkach zbliżonych do tych, w jakich skarżący pracował, tj. w narażeniu na wdychanie pyłów i dymów spawalniczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do treści §2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), za choroby zawodowe uważa się "choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy czyli tzw. narażeniem zawodowym. Zgodnie z treścią § 8 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, podstawą wydania przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w orzeczeniu lekarskim wydanym przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i ocena narażenia zawodowego pracownika. Z treści zaś §6 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, wynika, że orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Jeżeli organ administracyjny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, zobowiązany jest, zgodnie z treścią §8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, do uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez wezwanie biegłych lekarzy, którzy wydali orzeczenie lekarskie do uzupełnienia orzeczenia lub wystąpienie do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację, bądź też poprzez podjęcie innych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają wskazanych powyżej wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. W treści samych opinii [...]OMP w [...] w ogóle nie ma odniesienia do przedkładanej przez odwołującego się dokumentacji medycznej. W treści natomiast orzeczenia IMP w [...] odwołano się jedynie do niektórych wyników - zdjąć TK klatki piersiowej i HRTC z 2001r. oraz radiogramów z [...].2002r. i [...].2003r. Brak zatem szczegółowego ustosunkowania się do przedłożonych przez odwołującego się wyników wcześniejszych badań lekarskich w celu skonfrontowania ich z wynikami badań przeprowadzonych w niniejszym postępowaniu w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej, co jest niezbędne dla należytego uzasadnienia orzeczeń lekarskich w sprawie chorób zawodowych. Z treści orzeczeń lekarskich [...]OMP w [...] nie wynika też, jakie dokładnie badania przeprowadzono w toku niniejszego postępowania i jakie uzyskano wyniki. Powyższe braki powodują wątpliwości co do podstaw i powodów wydanych orzeczeń lekarskich. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o niezakwalifikowaniu rozpoznanych schorzeń jako zawodowych, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienia odnoszące się do poszczególnych chorób są niezwykle lakoniczne i nie mogą być uznane za wystarczające. Należy zatem stwierdzić, że organy administracyjne opierając swoje decyzje na niepełnych i nienależycie uzasadnionych opiniach biegłych, nie wypełniły w niniejszej sprawie obowiązków określonych w cytowanym powyżej § 8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, przez co decyzje organów obu instancji zapadły przedwcześnie, na podstawie niepełnego materiału dowodowego, bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Za zasadny należy też uznać powołany przez skarżącego argument, że organ administracyjny nie odniósł się do zarzutów odwołującego się zawartych w piśmie z dnia [...].2003r. oraz w odwołaniu od decyzji z dnia [...].2004r. Organ II instancji który rozpoznając to odwołanie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, nakazał jedynie uzupełnienie postępowania o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego u wszystkich pracodawców odwołującego się, ale w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów wobec orzeczeń lekarskich zawartych w odwołaniu. Zarzuty te nie zostały też w ogóle rozpatrzone w ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji oraz w zaskarżonej decyzji. Należy zatem uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bez należytego wyjaśnienia sprawy, z naruszeniem art. 107 §3 kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się bowiem jedynie do przytoczenia historii zatrudnienia skarżącego oraz treści orzeczeń lekarskich, bez szczegółowego odniesienia się do treści podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących sposobu przeprowadzenia aktualnych badań oraz konfrontacji ich wyników z wynikami badań wcześniejszych. W uzasadnieniu tym znalazła się jedynie informacja, że niniejsze postępowanie nie dotyczyło przewlekłego zapalenia oskrzeli oraz że choroby z poz. 3 i 11 mogą być stwierdzane w każdym czasie po ustaniu zatrudnienia. Uzasadnienia tego nie można zatem uznać za spełniające wymogi art. 107 §3 kpa, a więc szczegółowo wyjaśniające podstawę prawną i faktyczną wydanego rozstrzygnięcia. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd uchybienia proceduralne które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącego, zgodnie z art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.