I OSK 934/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka Sędziowie Andrzej Jurkiewicz NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt 4/II SA/Po 343/03 w sprawie ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie prawa jazdy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt 4/II SA/Po 343/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...], nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] w przedmiocie wymiany prawa jazdy. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 90 ust. l pkt 4, art. 97 ust. l i art. 150 ustawy z dnia 20 VI 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 98, poz. 602 ze zm.), § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany prawa jazdy (Dz. U. nr 69, poz. 640 ze zm.), § 2 i § 7 ust. l pkt l lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 XII 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. nr 150, poz. 1680 ze zm.) Naczelnik Wydziału Komunikacji i Dróg Starostwa Powiatowego w S., z upoważnienia Starosty S., wydał W. C. prawo jazdy kategorii A, C, C+E, T i odmówił wydania prawa jazdy kategorii B. Organ wskazał, że w aktach ewidencyjnych kierowcy znajdują się jedynie dokumenty dotyczące spełnienia warunków i wydania wnioskodawcy prawa jazdy kat. T i C, lecz brak jest dowodów potwierdzających ubieganie się W. C. o prawo jazdy kat. B. Nazwisko wnioskodawcy nie figuruje również w aktach egzaminacyjnych przechowywanych w Wielkopolskim Urzędzie Wojewódzkim w Poznaniu. W tej sytuacji uznano, że wnioskodawca nie spełnia warunków do uzyskania prawa jazdy kat. B. W odwołaniu od powyższej decyzji W. C. wskazał, iż dnia 28 VII 1971 r. zdawał w T. egzamin na prawo jazdy kat. B i C. Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami odbył się jeden egzamin teoretyczny i dwa praktyczne z jazdy samochodem ciężarowym marki "Star" i samochodem osobowym "Warszawa". Dnia 31 VII 1971 r. Odwołujący się zdał posiadane wcześniej prawo jazdy kat. A i T oraz odebrał nowe prawo jazdy nr 0235/71 na kat. A, B, C, E i T, którym posługiwał się przez 31 lat. W. C. stwierdził, iż nie może ponosić konsekwencji nierzetelnego przekazywania dokumentów między poszczególnymi urzędami. Decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. l i 2 ustawy z dnia 12 X 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § l pkt l kpa., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wskazało, że postępowanie organu I instancji było zgodne z postanowieniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany prawa jazdy oraz z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 XII 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Kolegium wskazało też, że w decyzji Prezydium Rady Narodowej w S. z dnia [...] nie ma wzmianki o przyznaniu Odwołującemu się prawa jazdy kategorii B. Organ podkreślił, że W. C. nie spełnił w dniu wydania prawa jazdy kat. B warunków określonych w obowiązującej wówczas ustawie z dnia 27 XI 1961 r. o bezpieczeństwie i porządku na drogach publicznych (Dz. U. z 1971 r., nr 53, poz. 295 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 VII 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych (Dz. U. nr 27, poz. 18 ze zm.). W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego W. C. podniósł te same zarzuty co w odwołaniu, a nadto zaznaczył, że prawo jazdy kat. B otrzymał po spełnieniu warunku określonego w art. 196 § 3 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 VII 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że ustawowe upoważnienie dla Ministra Infrastruktury zawarte w art. 150 ust. 2 ustawy z dnia 20 VI 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym dotyczyło określenia warunków i terminów wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami oraz wysokości opłat za ich wymianę. Minister Infrastruktury nie otrzymał zatem ustawowego upoważnienia dla określenia warunków cofania nabytych praw jazdy w związku z ich wymianą. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 IV 2002 r. w sprawie wymiany prawa jazdy w § 5 ust. 2 odsyła do zasad i trybu postępowania przy wydawaniu uprawnień do kierowania pojazdami, a więc do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 XII 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, które w sposób nieostry w § 7 ust. l lit. d określa zadania organu do badania zasadności danych z ujętymi w prowadzonej ewidencji kierowców danymi w zakresie posiadanych uprawnień. Zauważono wszakże, że zgodnie z art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w ustawie zasadniczej w celu wykonania ustawy i na podstawie szczegółowego upoważnienia w niej zawartego. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Konstytucja zabrania jednak konstrukcji tzw. "upoważnień kaskadowych" do wydania aktu wykonawczego, zaś samym upoważnieniom ustawowym stawia wysokie wymagania, co do precyzji, z jaką powinny określać cechy aktu wykonawczego. Nie można zatem w rozporządzeniu rozszerzać materii przekazanej do uregulowania przez ustawę poprzez odsyłanie do kolejnych aktów wykonawczych (por. wyrok NSA z 15 I 2002 r., II SA 2348/00). Z upoważnienia zawartego w art. 150 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym nie wynika możliwość pozbawiania uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych danej kategorii, nabytych na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów prawa. Należy ponadto zauważyć, że wydane Skarżącemu w 1971 r. prawo jazdy jest decyzją administracyjną i jej zmiana wymaga specjalnego trybu przewidzianego w kpa dla wzruszenia decyzji ostatecznych. Organ nie zastosował żadnego ze wskazanych w ustawie trybów. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § l pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm), w związku z art. 156 § l pkt 2 kpa, stwierdzono nieważność zaskarżonych decyzji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie: - postanowień § 196 ust. 3 z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych, poprzez bezpodstawne uznanie, że W. C. równocześnie z uzyskaniem prawa jazdy kategorii C nabył prawo jazdy kategorii B, w związku z odbyciem przez niego w trakcie nauki ćwiczeń w kierowaniu samochodem osobowym w sytuacji, kiedy przyznanie takich uprawnień możliwe było wyłącznie na rzecz osoby, która oprócz odbycia w czasie nauki praktyki w kierowaniu samochodem osobowym ukończyła obowiązkowo zasadniczą szkołę zawodową kierowców samochodowych, monterów, ślusarzy lub inną o zbliżonej specjalności równorzędną lub stopnia wyższego, podczas gdy skarżący posiada jedynie wykształcenie podstawowe, czego nie uwzględniono w zaskarżonym wyroku. - postanowień § 7 ust. l pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, poprzez bezpodstawne uznanie, że w postępowaniu dotyczącym wymiany prawa jazdy brak jest podstaw do odmowy wydania prawa jazdy w sytuacji, kiedy przywołany przepis prawa nakazuje odmówić wydania prawa jazdy w przypadku negatywnej weryfikacji dokumentów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na okoliczność, iż podczas weryfikowania dowodów w aktach ewidencyjnych kierowcy stwierdzono ewidentny brak u W. C. wymaganych ustawą kwalifikacji do uzyskania prawa jazdy kategorii B. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w oparciu o art. 145 § l pkt 2 kpa w zw. z art. 156 § l pkt 2 i 3 kpa, stwierdził nieważność zaskarżonej przez W. C. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku oraz poprzedzającej ją decyzji S. z dnia [...]. Ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie sposób się zgodzić, mając na uwadze szczegółową i wyczerpującą analizę postanowień § 196 ustęp 3 Rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 roku. Przedmiotowy przepis stanowi, iż osoba ubiegająca się o wydanie prawa jazdy kategorii B musi legitymować się ukończeniem zasadniczej szkoły zawodowej kierowców samochodowych, monterów, ślusarzy lub innej o zbliżonej specjalności, równorzędnej lub stopnia wyższego. Powyższej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie uwzględnił w swoim orzeczeniu, pomimo, w piśmie stanowiącym wniosek do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Komunikacyjnego w S. z dnia 16 lutego 1972 roku, zawarta jest informacja dotycząca stopnia wykształcenia W. C., które to wykształcenie jako jedynie podstawowe okazuje się, że nie spełniało stawianych wymogów ustawowych w zakresie możliwości przyznania prawa jazdy kat. B. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, że § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 roku w sprawie wymiany prawa jazdy odsyła do zasad i trybu postępowania przy wydawaniu uprawnień do kierowania pojazdami do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 roku w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, które w § 7 ust. l lit. d, w sposób nieostry określa zadania organu do badania zasadności danych z ujętymi w prowadzonej ewidencji kierowców z danymi w zakresie posiadanych uprawnień. W wyniku tego postępowania organ I instancji ustalił, że Pan W. C. nie posiada uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z postanowieniami § 7 ust. l pkt 4 lit. a organ jest zobowiązany odmówić wydania prawa jazdy lub pozwolenia. Tak więc w przypadku wydawania prawa jazdy ustawodawca przewidział inną, szczególną procedurę, która pozwala odmówić wydania prawa jazdy bez potrzeby wznowienia w tym zakresie postępowania lub wszczynania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Z rozważań Sądu wynika również, że Sąd poddał ocenie postanowienia § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 roku, pod kontem zgodności z Konstytucją RP. W tym miejscu wskazać należy, że uprawnienia do oceny zgodności aktu prawnego z Konstytucją upoważniony jest jedynie Trybunał Konstytucyjny, do którego Sąd mający wątpliwości w powyższym zakresie mógł zwrócić się z odpowiednim wnioskiem. Brak jest natomiast ustawowych podstaw do stwierdzenia niekonstytucyjności przywołanego wyżej przepisu prawa przez Sąd orzekający w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa powinien być sprecyzowany w stopniu pozwalającym sądowi na ustalenie, czy wniesiona skarga opiera się na którejś z podstaw kasacyjnych wskazanych w komentowanym przepisie. W szczególności należy określić, czy zarzucane sądowi pierwszej instancji uchybienie jest naruszeniem prawa materialnego, czy też przepisów postępowania. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada tym wymaganiom, jednakże podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Ich istota sprowadza się do tego, że Sąd I instancji błędnie uznał, że w postępowaniu dotyczącym wymiany prawa jazdy nie można dokonywać weryfikacji uprzednio przyznanego stronie w drodze decyzji ostatecznej uprawnienia, ponieważ § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 roku w sprawie wymiany prawa jazdy odsyła do zasad i trybu postępowania przy wydawaniu uprawnień do kierowania pojazdami do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 roku w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, które w § 7 ust. l lit. d), w sposób nieostry określa zadania organu do badania zasadności danych z ujętymi w prowadzonej ewidencji kierowców z danymi w zakresie posiadanych uprawnień. Natomiast zgodnie z postanowieniami § 7 ust. l pkt 4 lit. a) tegoż rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. organ jest zobowiązany odmówić wydania prawa jazdy, jeżeli stwierdzi niezgodność tych danych. Ponadto – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – Sąd I instancji nie jest uprawniony do badania mających zastosowanie w sprawie przepisów rozporządzeń Ministra Infrastruktury z Konstytucją, ponieważ do tego upoważniony jest jedynie Trybunał Konstytucyjny, do którego Sąd mający wątpliwości w powyższym zakresie mógł zwrócić się z odpowiednim wnioskiem. Zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw, i to z trzech powodów. Po pierwsze, zawarte w art. 150 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do wydania rozporządzenia wykonawczego upoważniało go jedynie do określenia warunków i terminów wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami oraz wysokości opłat za ich wymianę. Zatem wszelkie przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany prawa jazdy wykraczające poza zakres delegacji ustawowej nie są przepisami powszechnie obowiązującymi w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Jako takie nie mogą one stanowić podstawy prawnej w rozumieniu art. 163 do wydania decyzji o cofnięciu prawa jazdy określonej kategorii. Trafnie zatem Sąd I instancji ocenił, że decyzja weryfikująca uprawnienie kierowcy podjęta w trybie przewidzianym do wymiany prawa jazdy jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej. Po drugie należy podkreślić, że sądy administracyjne są uprawnione do badania zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawą i Konstytucją. Stwierdziwszy zaś taką niezgodność obowiązane są do odmowy zastosowania w sprawie przepisów takiego aktu wykonawczego. Pogląd ten znajduje w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OSK 5/05 (niepubl.). Po trzecie wreszcie, gdyby przyjąć, że przepisy o wymianie praw jazdy stanowią podstawę prawną do weryfikacji uprawnień kierowców, to trzeba byłoby konsekwentnie uznać, że podstawę prawną do cofnięcia uprawnień nabytych z decyzji ostatecznej mogą stanowić przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Stanowisko to jest jednak nie do przyjęcia ze względu na reguły wykładni systemowej, ponieważ stosownie do obowiązującej w Polsce zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych (art. 16 § 1 zd. 2 kpa). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.