IV SA/Wr 406/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marcin Miemiec (spr.) Sędziowie Sędzia NSA - Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA - Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Powiatu w L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu powiatu w L. z dnia [....] r. nr [...] w sprawie powołania komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na stanowisko dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w L. I. uchyla zaskarżony akt nadzoru; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz Powiatu w L. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego; III. stwierdza, że zaskarżony akt nadzoru nie może być wykonany. Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nr [...] , podjętym na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 późn. zm,), stwierdził nieważność § 1 ust. 1 pkt 14 uchwały Zarządu Powiatu w L. z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie powołania Komisji Konkursowej wyłaniającej kandydata na stanowisko dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w L. . Badając legalność tej uchwały organ nadzoru stwierdził, że jej § 1 ust. 1 pkt 14) został podjęty z istotnym naruszeniem art. 36 a ust. 5 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 67, poz. 329 z późn. zm.). Na podstawie § 1 ust. 1 pkt 14) uchwały w skład komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora [...] I Liceum Ogólnokształcącego w L. powołano m.in. przedstawiciela Organizacji Międzyzakładowej OPZZ [...] . W podstawie prawnej uchwały Zarząd Powiatu powołał się m.in. na art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Stanowi on, że w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę określa regulamin konkursu oraz powołuje komisję konkursową w składzie po trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę oraz organu sprawującego nadzór pedagogiczny; po dwóch przedstawicieli rady pedagogicznej oraz rodziców; po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy, z zastrzeżeniem ust. 5a. Z powyższego wynika, że w skład komisji powołuje się m.in. po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych. Żeby związek zawodowy mógł wytypować swojego przedstawiciela, musi posiadać strukturę organizacyjną zwaną przez ustawodawcę zakładową organizacją związkową. Zdaniem organu nadzoru, struktura ta musi być umiejscowiona w danym zakładzie pracy. Według organu nadzoru na terenie [...] Liceum Ogólnokształcącego w L. działają następujące organizacje związkowe: Związek Nauczycielstwa Polskiego, NSZZ "Solidarność" POiW, WZZ "Sierpień 80". Nauczyciele zatrudnieni w szkole należą także do Organizacji Międzyzakładowej OPZZ [...] w L. , która nie posiada struktury organizacyjnej w [...] LO. Przedstawiciel tego związku zawodowego nie może być zatem członkiem komisji konkursowej. W tej sytuacji zasadne było stwierdzenie nieważności przepisu § 1 ust. 1 pkt 14 uchwały, powołującego członka tego związku zawodowego w skład komisji konkursowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Powiat w L. zarzucił rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie art. 36a ust. 5 pkt 3 lit. c ustawy o systemie oświaty, naruszenie art. 26 pkt 1 i 2 oraz art. 30 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych oraz naruszenie art. 61 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym Powiat w L. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Z uwagi na to, że ustawa o systemie oświaty nie zawiera definicji pojęcia "zakładowa organizacja związkowa", należy, zdaniem skarżącego, posłużyć się definicją tego pojęcia zawartą w art. 25¹ ustawy o związkach zawodowych. W rozumieniu tego przepisu żaden związek zawodowy działający w [...] LO w [...] nie posiada organizacji zakładowej. Stąd też niezrozumiałe jest zakwestionowanie przez wojewodę uczestnictwa w komisji konkursowej tylko przedstawiciela jednego związku zawodowego. Skarżący wyraził jednak pogląd, oparty na art. 34 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, że każda z tych organizacji związkowych miała prawo do wskazania swego przedstawiciela w komisji konkursowej. Skarżący zarzucił także naruszenie w postępowaniu nadzorczym art. 61 § 4 kpa. Organ nadzoru nie zawiadomił bowiem skarżącego o wszczęciu postępowania nadzorczego. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Przyznał, że nie zawiadomił skarżącego osobnym pismem o wszczęciu postępowania nadzorczego. Wyraził jednak pogląd, że wezwanie skierowane w dniu [...] r. do skarżącego o przesłanie zakwestionowanej uchwały można uznać za jednoznaczne z poinformowaniem o wszczęciu postępowania nadzorczego. W konkluzji organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Akt nadzoru jest prawidłowy, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa, które określają tryb postępowania nadzorczego oraz zawierają podstawy do wydania takiego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt nadzoru tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zarzut skargi naruszenia przez organ nadzoru art. 61 § kpa. Artykuł 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu przepisy kpa stosuje się odpowiednio. Problem zakresu odpowiedniego stosowania przepisów kpa w postępowaniu nadzorczym nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego był przedmiotem rozbieżnego orzecznictwa sądowego oraz niejednolitych poglądów w literaturze przedmiotu. Zgodnie jednak ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 21 października 2002 r. (sygn. akt NSA OPS 9/02, ONSA 2003/2/43), przyjęcie zasady odpowiedniego stosowania kpa zapewnia nieodzowną kompleksowość i przejrzystość procedury nadzorczej. Oznacza to przyjęcie jako zasady wszczynania przez organ nadzoru tego postępowania z urzędu. Ustają też wątpliwości co do formy wszczęcia tego postępowania. Wszczęcia postępowania powinno następować w formie zawiadomienia skierowanego do organu jednostki samorządu terytorialnego. Takie zawiadomienie stanowi także informację o wszczęciu takiego postępowania, wynikającą z podjętej czynności organu nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że wezwanie skierowane w dniu [...] r. do skarżącego o przesłanie zakwestionowanej uchwały nie może być uznane za poinformowanie o wszczęciu postępowania nadzorczego. Nie mogło ono zatem zastąpić zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego. Postępowanie nadzorcze składa się z różnych czynności procesowych skierowanych na eliminację naruszeń prawa w uchwałach organów jednostek samorządu terytorialnego. Podobny cel mają czynności procesowe w innych postępowaniach administracyjnych i sądowych. Stwierdzenie nieprawidłowości przy ich dokonywaniu lub zaniechaniu z reguły ocenia się i kwalifikuje pod kątem wpływu na wynik sprawy. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu nie jest zatem celem samym w sobie. Służy zapewnieniu stronom postępowania możliwości ochrony ich interesu jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy. Brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie powoduje więc automatycznie wadliwości rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny każdorazowo ocenia, czy brak zawiadomienia organu jednostki samorządu terytorialnego o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. W niniejszym postępowaniu strona skarżąca podniosła istotne zarzuty co do sposobu interpretacji przez organ nadzoru powołanych przepisów ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o związkach zawodowych. Interpretacja była podstawą stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności przepisu § 1 ust. 1 pkt 14 uchwały Zarządu Powiatu dopuszczającego uczestnictwo przedstawiciela jednego ze związków zawodowych w komisji konkursowej. Z uwagi na brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, strona skarżąca nie mogła swego stanowiska przedstawić w postępowaniu nadzorczym. Z zasady odpowiedniego stosowania przepisów kpa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności uchwały organu powiatu wynika, że formalnoprawnym warunkiem wydania prawidłowego rozstrzygnięcia nadzorczego jest podejmowanie przez organ nadzoru wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 kpa.). Organ nadzoru ocenia zatem na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa.). W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydano z naruszeniem przedstawionych zasad procedury administracyjnej. Mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący twierdzi, że w sytuacji zakwestionowanego przedstawiciela związku zawodowego byli także przedstawiciele innych związków zawodowych w komisji konkursowej. Wobec ich uczestnictwa w komisji konkursowej organ nadzoru nie wnosił natomiast zastrzeżeń prawnych. Wynika z tego, że w trakcie postępowania nadzorczego organ nadzoru nie zebrał całego materiału dowodowego i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że trafne są zarzuty skargi co do naruszenia art. 64 § 1 kpa w postępowaniu nadzorczym z uwagi na podniesione wadliwości postępowania spowodowane brakiem zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania nadzorczego. Zaistniały zatem przesłanki do uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru, określone w art. 147 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z tych powodów Sąd orzekł zatem jak w sentencji wyroku.