I SA/Rz 401/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie A.WSA Małgorzata Niedobylska WSA Kazimierz Włoch Protokolant sek.sąd. Beata Janczewska po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Sejmiku Województwa na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] 03.2006 r. Nr [...] w przedmiocie zmian w budżecie Województwa na 2006r. - oddala skargę - I SA/Rz 401/06 Uzasadnienie Uchwałą Nr VIII/1740/2006 z dnia (...) marca 2006r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność § 1 ust. 3 uchwały Nr L/604/06 Sejmiku Województwa z dnia (...) stycznia 2006r dotyczącego przeniesienia w planie wydatków budżetu Województwa podkarpackiego na 2006r. polegającego na zmniejszeniu w dziale 757 "Obsługa długu publicznego", rozdziale 75704 "Rozliczenia z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego" o kwotę 70 000 zł wydatków bieżących z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz zwiększeniu o tę samą kwotę w dziale 010 "Rolnictwo i Łowiectwo", rozdziale 01095 "Pozostała działalność" pozostałych wydatków bieżących na sfinansowanie zadań z zakresu porejestrowego doświadczalnictwa odmianowego roślin uprawnych gatunków, zleconych do wykonania Centralnemu Ośrodkowi Badania odmian Roślin Uprawnych w S. W uzasadnieniu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wskazało, że w wyniku badania przedmiotowej uchwały na posiedzeniu w dniu 14 lutego 2006r. stwierdziło, że uchwała ta w części dotyczącej zaplanowania w budżecie Województwa Podkarpackiego na 2006r. w dziale 010 "Rolnictwo i łowiectwo", rozdziale 01095 "Pozostała działalność" pozostałe wydatki bieżące w kwocie 70.000,00zł na sfinansowanie zadań z zakresu porejestrowego doświadczalnictwa odmianowego roślin uprawnych gatunków, zleconych do wykonania Centralnemu Ośrodkowi Badania Odmian Roślin Uprawnych w S. została wydana z istotnym naruszeniem art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104) oraz w związku z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590, z późn. zm.) oraz w związku z art. 3, art. 22, art. 25 i art. 27 ustawy z dnia 26 czerwca 2003r. o nasiennictwie (Dz.U. Nr 137, poz. 1299, z późn. zm.), gdyż w obowiązującym porządku prawnym brakuje zadań samorządu województwa w zakresie porejestrowego doświadczalnictwa odmianowego, które mogłyby być zlecone do realizacji Centralnemu Ośrodkowi Badania Odmian Roślin Uprawnych w S., a także brakuje podstawy prawnej do zlecania wykonania zadań przez jednostkę samorządu terytorialnego państwowej jednostce budżetowej. W uzasadnieniu uchwały Nr Vl/1545/2006 z dnia [...] lutego 2006r. Kolegium Izby ustaliło, że zaplanowanie w dziale 010 "Rolnictwo i łowiectwo", rozdziale 01095 "Pozostała działalność" wydatków w kwocie 70.000 zł na kontynuację realizacji zadania polegającego na przeprowadzeniu doświadczeń ze zbożami ozimymi i jarymi oraz rzepakiem ozimym i jarym w ramach porozumienia o współpracy w zakresie porejestrowego doświadczalnictwa odmianowego wynika z uzasadnienia do projektu w/w uchwały Sejmiku. Z kolei z porozumienia o współpracy w zakresie porejestrowego doświadczalnictwa odmianowego z dnia 3 czerwca 2002r., zawartego pomiędzy Samorządem Województwa , a Centralnym Ośrodkiem Badania Odmian Roślin Uprawnych w S. oraz aneksu Nr 1/04 z dnia 1 września 2004r. do tego porozumienia wynika, że Samorząd Województwa w ramach współpracy zakresie porejestrowego doświadczalnictwa odmianowego zobowiązał się wobec Centralnego Ośrodka Badania Odmian Roślin Uprawnych w S. do przekazywania środków finansowych z budżetu Województwa w oparciu o umowy cywilno - prawne określające szczegółowo: zakres zadań do wykonania w ramach porejestrowego doświadczalnictwa odmianowego. terminów wykonania, środków finansowych na zadania oraz sposób ich rozliczania. Stosownie zaś do art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104) wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczane na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w szczególności na: 1) zadania własne jednostek samorządu terytorialnego, 2) zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, 3) zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia, 4) zadania realizowanie wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, 5) pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odrębną uchwałą. Według art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590, z późn. zm.) samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami. między innymi w zakresie modernizacji terenów wiejskich. W świetle art. 1, art. 3, art. 22, art. 25, art. 27 i art. 28 ustawy z dnia 26 czerwca 2003r. o nasiennictwie (Dz.U. Nr 137, poz. 1299, z późn. zm.) sprawy z zakresu rejestracji odmian roślin uprawnych gatunków, w tym porejestrowe doświadczalnictwo odmianowe z odmianami gatunków roślin rolniczych wpisanych do krajowego rejestru oraz znajdujących się we wspólnotowym katalogu odmian prowadzi państwowa jednostka budżetowa podległa ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa pn. "Centralny Ośrodek Badania Odmian Roślin Uprawnych". Sprawy te są załatwiane w postępowaniu administracyjnym, chyba że przepisy tej ustawy stanowią inaczej. Dochody uzyskiwane przez Ośrodek z tytułu opłat między innymi za badania odrębności, wyrównywania i trwałości odmiany (OWT) oraz za badania wartości gospodarczej odmiany (WGO) stanowią dochód budżetu państwa. Sprawy z zakresu porejestrowego doświadczalnictwa odmianowego z odmianami gatunków roślin rolniczych wpisanych do krajowego rejestru oraz znajdujących się we wspólnotowym katalogu odmian są prowadzone przez ten Ośrodek we współpracy z samorządami województw i izbami rolniczymi. Poza tym ten Ośrodek w porozumieniu z samorządem województwa i izbą rolniczą ustala listę zalecanych do uprawy odmian na obszarze województwa na podstawie wyników porejestrowego doświadczalnictwa odmianowego. Kolegium w uchwale z dnia 14 lutego 2006r. wskazało sposób usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości poprzez wyeliminowanie zaplanowanych w budżecie Województwa Podkarpackiego na 2006r. w dziale 010 "Rolnictwo i łowiectwo", rozdziale 0/1095 "Pozostała działalność" pozostałych wydatków bieżących w kwocie 70.000,00zł na sfinansowanie zadań z zakresu porejestrowego doświadczalnictwa odmianowego roślin uprawnych gatunków, zleconych do wykonania Centralnemu Ośrodkowi Badania Odmian Roślin Uprawnych w S., w trybie zmiany uchwały w terminie do dnia 6 marca 2006r. W zakreślonym terminie Sejmik Województwa nie usunął w/w nieprawidłowości, w związku z tym Kolegium izby orzekło jak w sentencji. Na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej Sejmik Województwa złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc ojej uchylenie jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skarżący, powołując się na treść art. 167 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, że przepis ten jako autonomiczny daj e podstawę wydatkowania środków ze swojego budżetu na zadania zlecone jednostkom ustawami. Ustawodawca przewidział w art. 25 ustawy o nasiennictwie obowiązek współpracy samorządów województwa i izbami rolniczymi z Centralnym ośrodkiem Badania odmian Roślin Uprawnych w prowadzeniu porejestrowego doświadczalnictwa odmianowego . Z uwagi na to, że jest to obowiązek nałożony ustawą, samorząd może go realizować w różnych formach, także w formie wsparcia finansowego. Takie porozumienie skarżącego z Centralnym Ośrodkiem Badania Odmian Roślin Uprawnych zostało zawarte i w poprzednich latach realizowane i nie zostało wcześniej ocenione jako niezgodne z prawem. W ocenie skarżącego podjęta uchwała nie naruszała przepisu art. 3, art. 22, art. 25 ani też art. 27 ustawy o nasiennictwie a powołanie tych przepisów jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie może przesądzać o nieważności podjętej uchwały. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoja argumentację zawartą w uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, 1269/ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone akty w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz po wołaną podstawą prawną. Skarga podlega oddaleniu albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Z treści art. 18 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa /Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590 ze zm./ wynika, że samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami i ustawy mogą określać sprawy należące do zakresu działania jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez zarząd województwa a także ustawy mogą nakładać na województwo obowiązek wykonywania zadań z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów. Budowa tego artykułu nawiązuje do dualistycznego podziału zadań jednostek samorządu terytorialnego na zadania własne i zlecone. Art. 14 ust. 1 tej ustawy zawiera wyliczenie przykładowe zadań o charakterze wojewódzkim, które zostały przypisane samorządowi województwa. Zostały one skonkretyzowane w ustawach materialnoprawnych, co oznacza, że jest on powiązany z konkretnym przepisem odpowiedniej przedmiotowo regulacji ustawowej. Oznacza to również, że zadania wyliczone przykładowo w art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa zaliczyć należy do zadań własnych wojewódzkiego samorządu terytorialnego które samorząd województwa może wypełniać w oparciu o ustawy materialne prawa administracyjnego. Podstawą materialnoprawną dla wypełnienia tych zadań własnych samorządu województwa jest również ustawa z dnia 26 czerwca 2003r. o nasiennictwie /Dz.U. nr 137, poz. 1299 ze zm./ a w szczególności art. 25 tej ustawy powołany również jak podstawa materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, który stanowi, że porejestrowe doświadczalnictwo odmianowe z odmianami gatunków roślin rolniczych wpisanych do krajowego rejestru oraz znajdujących się we wspólnotowym katalogu odmian prowadzi Centralny Ośrodek we współpracy z samorządami województw i izbami rolniczymi. Na podstawie wyników porejestrowego doświadczalnictwa odmianowego Centralny Ośrodek w porozumieniu z samorządem województwa i izbą rolniczą ustala listę zalecanych do uprawy odmian na obszarze województwa /art. 25 ust. 4 ustawy/. Jak wynika z treści art. 27 ust. 1 ustawy o nasiennictwie Centralny Ośrodek jest państwową jednostką budżetową podległą ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa. Jednostkami zaś budżetowymi są takie jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm./. Podstawą zaś gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków /art. 20 ust. 4 ustawy/. W rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania wyjątki opisane w art. 22 ust. 1-3 ustawy o finansach publicznych, pozwalające państwowym jednostkom budżetowym na gromadzenie na rachunku dochodów własnych środków otrzymanych gdyż żadna z wymienionych tam przesłanek nie odpowiada stanowi faktycznemu w przedmiotowej sprawie. Otrzymane przez Centralny Ośrodek Badania Odmian Roślin Uprawnych środki za porejestrowe doświadczalnictwo odmianowe roślin uprawnych gatunków od Sejmiku Województwa Podkarpackiego, na mocy zawartego porozumienia, nie wykracza poza zakres działalności podstawowej Centralnego Ośrodka określonej ustawą z dnia 26 czerwca 2003r. o nasiennictwie oraz Statutem Centralnego Ośrodka Badania Odmian Roślin Uprawnych wydanego Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie nadania statutu Centralnemu Ośrodkowi Badania Odmian Roślin Uprawnych /Dz.U. Nr 74, poz. 6111 a tylko dochody uzyskane z działalności wykraczającej poza zakres działalności podstawowej, określonej w statucie, polegającej między innymi na świadczeniu usług, w tym szkoleniowych i informacyjnych mogą być gromadzone na rachunku dochodów własnych. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego w przedmiocie braku kompetencji do ingerowania w status COBORU jako państwowej jednostki budżetowej podległej Ministrowi Rolnictwa gdyż konstrukcja przepisu art. 14 ust. 1 polegająca na wyliczeniu przykładowym zadań własnych - dziedzin materialnoprawnych ma charakter wartościujący, a sama aksjologia wyszczególnionych przedmiotowo kategorii oznacza, że ustawodawca im właśnie przypisuje podstawowe znaczenie. Niepełna a nawet niemożliwa byłaby podstawa prawna do stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w oparciu o ten przepis, a skoro ustawodawca w art. 14 ustawy o samorządzie województwa upoważnia samorząd województwa do wykonania zadań o charakterze wojewódzkim do stosowania ustaw materialnoprawmych, nie zaś poszczególnych jej przepisów, pominięcie niektórych z nich stanowiłoby ominięcie prawa. W ocenie Sądu nie znajduje również uzasadnienia zarzut skarżącego o dotychczasowym niereagowaniu na tego rodzaju praktyki gdyż skarga dotyczy jedynie przedmiotowej uchwały. Sąd podzielił zarzut skarżącego, że nie naruszył on podejmując uchwałę przepisu art. 22 ustawy o nasiennictwie, jednak powołanie tego przepisu przez organ nadzoru nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. W przyczyn wyżej podniesionych, Sąd działając w oparciu o treść art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.