VII SA/Wa 481/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2006 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją z dnia [...] lipca 2003r. Nr [...] Prezydent [...], na podstawie art. 36 a, 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu wniosku inwestora E. S.A., zmienił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2000 r. Nr [...] - dotyczącą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu dla osiedla mieszkaniowej zabudowy wielorodzinnej na terenie działki Nr ew. [...] z obrębu [...], położonej w rejonie ulic [...] i [...] w [...] oraz zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i pozwolenia na budowę dla etapu D4 realizacji osiedla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, na terenie ww. działki – w ten sposób, że zatwierdził projekt zamienny zagospodarowania terenu osiedla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, położonej w rejonie ulic [...] i [...] w [...], w części dotyczącej etapu A1, A2, A3. Zakres zmian dotyczył korekty obrysu części naziemnej i podziemnej budynków etapu A1, A2, A3; korekty lokalizacji zjazdów do garaży podziemnych i wejść do budynków; zmiany liczby kondygnacji naziemnych; aktualizacji powierzchni całkowitej i powierzchni zabudowy części naziemnej budynków; zmiany ilości mieszkań; realizacji przyłączy infrastruktury głównej. Pozostałe warunki decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2000r. pozostały bez zmian. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż inwestor wystąpił z wnioskiem o zmianę dotychczasowej ostatecznej decyzji z uwagi na zmianę projektu zagospodarowania w zakresie budowy etapu A1, A2, A3. Ponadto organ wskazał, iż projekt zamienny zagospodarowania terenu jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania terenu i zapisem zawartym w ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 1998r. Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz posiada wszystkie wymagane przepisami prawa uzgodnienia i opinie. Po rozpatrzeniu odwołań - Stowarzyszenia [...], Stowarzyszenia [...], Ogólnopolskiego Towarzystwa [...]oraz [...]- decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż zmiana projektu zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, projekt zamienny zagospodarowania terenu dla etapów A1, A2, A3 zatwierdzony decyzją Prezydenta [...] Nr [...] jest zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania dla przedmiotowego terenu oraz z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...]. Zmiana ww. projektu nie odstępuje od pierwotnego projektu zagospodarowania całego terenu osiedla, dla którego wcześniejsze decyzje o pozwoleniu na budowę dla poszczególnych etapów zostały poddane sądowo-administracyjnej kontroli. Sąd administracyjny uznał te decyzje za zgodne z prawem. Ponadto Wojewoda [...] wskazał, iż zarzuty odwołujących się dotyczące zastosowania niewłaściwej podstawy prawnej są niezasadne, ponieważ organ prawidłowo zastosował art. 36a Prawa budowlanego, a nie, tak jak twierdzą odwołujący art. 155 Kpa. Na ww. decyzję Wojewody [...] skargę do Sądu wniosło Stowarzyszenie [...]. Zdaniem strony skarżącej zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 155 Kpa, ponieważ organ nie uzyskał zgody wszystkich stron postępowania administracyjnego na zmianę pierwotnej decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu dla ww. osiedla mieszkaniowego. Ponadto część inwestycji budynków A1, A2, A3 zlokalizowana została na obszarze zieleni miejskiej, a więc objęła fragment terenu przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren o funkcjach ogólnodostępnej zieleni miejskiej. Przedmiotowa inwestycja znajduje się w zasięgu terenów tworzących wraz ze strefą ekologiczną podstawowy system przyrodniczy miasta i jest położona w obszarze tworzącym system wymiany i regeneracji powietrza, którego celem jest zapewnienie utrzymania warunków klimatycznych oraz prawidłowych warunków życia. Tymczasem, zdaniem strony skarżącej, na omawianym terenie przewidziano budynki mieszkalne stanowiące bariery przepływu powietrza, z podziemnymi garażami, których kominy wentylacyjne będą stanowiły emitory zanieczyszczeń powietrza. Zabudowa i tereny utwardzone mają zająć ponad 40% powierzchni. W związku z powyższym zaskarżona decyzja narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania terenu. Ponadto Stowarzyszenie [...] zarzuciło Wojewodzie [...], iż nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących braku udzielenia odpowiedzi na wnioski i skargi strony skarżącej, w tym wniosku o wykonanie opinii raportu oddziaływania na środowisko zgłoszonego w dwóch pismach. Organ prowadzący postępowanie nie wykonał kopii raportu o oddziaływaniu na środowisko dla omawianych etapów A1, A2, A3 co stanowi naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 pkt 7 oraz art. 21 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zaskarżona decyzja narusza również art. 107 § 1 Kpa, ponieważ nie zawiera stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej podpisania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skargi nie mogły zostać uwzględnione. W stanie prawnym obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonych decyzji organizacje społeczne mogły brać udział w sprawach dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę w charakterze uczestnika postępowania w trybie art. 31 Kpa, a więc wówczas, gdy przemawiał za tym interes społeczny i było to uzasadnione ich celami statutowymi. Odnosi się to w zasadzie do organizacji ekologicznych, a więc takich, których celem statutowym jest ochrona środowiska. Uwzględnienie postulatów takich organizacji, które zgłaszają w trosce o zachowanie niepogorszonego stanu środowiska może jednakże wchodzić w grę tylko wtedy, gdy ewidentnie zostanie wykazane, że realizacja inwestycji mogłaby istotnie zagrozić bądź naruszać środowisko naturalne. W związku z tym organizacje te muszą udowodnić, że ustalenia raportu o oddziaływaniu danej inwestycji na środowisko i wnioski o braku naruszeń środowiska danej konkretnej inwestycji są wadliwe, sprzeczne ze stanem aktualnej wiedzy naukowej. Wymaganie takie jest tym bardziej uzasadnione, gdyż w kontrolowanej sprawie jedynym skarżącym jest organizacja ekologiczna. Przede wszystkim za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 155 Kpa. Zaskarżone decyzje wydane zostały na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten jest przepisem szczególnym (w rozumieniu art. 163 Kpa) w stosunku do art. 155 Kpa. W przedmiotowej sprawie nie miał więc zastosowania art. 155 Kpa, wymagający zgody stron postępowania na zmianę ostatecznej decyzji, gdyż jego zastosowanie wyłączył przepis szczególny (zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali). W kwestii oceny legalności zaskarżonej decyzji należy podnieść, że kwestionowaną decyzją objęto jedynie zmiany zamierzenia inwestycyjnego, które było przedmiotem decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2000r. Nr [...] dotyczącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu dla osiedla mieszkaniowej w rejonie ulic [...] i [...] w [...] oraz zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i pozwolenia na budowę dla etapu D4 realizacji osiedla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. Kontrolowana obecnie przez Sąd decyzja Wojewody (poprzedzona decyzją Prezydenta z dnia [...] lipca 2003r. Nr [...]) obejmuje obszar zagospodarowania w odniesieniu do zadania A1, A2 i A3. Zmieniona obecnie decyzja z 2000r. dotycząca zagospodarowania obszaru objętego zadaniem A1-A3, była już przedmiotem kontroli sądowej. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2001r. sygn. akt IVSA 1628/00 skarga na decyzję pierwotną została oddalona. Tym samym w stosunku do pierwotnego projektu zagospodarowania działki Sąd przesądził o zgodności obecnie zmienianej decyzji z prawem. Podejmując tamto rozstrzygnięcie Sąd uznał, że pierwotny projekt zagospodarowania działki jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (z 1998r.), a także z planem zagospodarowania przestrzennego. Ponowione zarzuty skarżącej organizacji wytaczane obecnie wobec decyzji zmieniającej, mogą być zatem brane pod uwagę o tyle, o ile dokonane w projekcie faktyczne zmiany mogłyby wpłynąć na odmienną ocenę prawną tych okoliczności. Innymi słowami mówiąc, Sąd orzekający obecnie nie jest związany ustaleniami ówcześnie wydanego wyroku w zakresie oceny dokonanych zmian, jest natomiast związany oceną okoliczności, które zmianom nie podlegały. Ponieważ Sąd w omawianym wyroku przesądził o tym, że granice zadania A1- A3 zlokalizowane zostały poza obszarem zieleni miejskiej w związku z czym decyzja pierwotna nie narusza ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obecnie orzekający skład, pogląd ten podziela. Podobnie rzecz ma się do zarzutów naruszenia ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd badający wówczas sprawę przesądził o zgodności zamierzenia budowlanego z warunkami ustalonymi w I instancyjnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 1988r. Fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny, już po wyroku z dnia 4 kwietnia 2001r., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymującą w mocy wspomnianą decyzję z 1998r. nie może zmienić oceny Sądu zawartego w wyroku z dnia 3 października 2002r. sygn. akt IVSA 651/99. Następnie bowiem, przed wydaniem pozwolenia na budowę - została wydana ponownie II instancyjna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która utrzymała w mocy decyzję z 1998r. Wynika z tego, że w obiegu prawnym ponownie znalazła się ta sama decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu I instancji (z 1998r.), co do której Sąd w wyroku z dnia 3 października 2002r. sygn. akt IVSA 651/99 oceniał zgodność inwestycji z warunkami zabudowy i z planem. W tym zakresie obecnie Sąd jest również związany ówczesnym wyrokiem. Przedmiotem badania Sądu mogły więc być tylko te zmiany w projekcie zagospodarowania terenu, które mogłyby zmienić wcześniejszą ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego. W przedmiotowej sprawie z uwagi na to, iż przedsięwzięcie inwestycyjne objęte zmianą decyzji o zagospodarowaniu terenu etapów A1-A3 osiedla E. [...] może oddziaływać na środowisko ustalony został obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Określono także zakres tego raportu dla przedmiotowych etapów. Sporządzony w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji raport obejmuje wszystkie wymagane elementy. Występujące w charakterze skarżącej organizacja ekologiczna podnosi, że teren przedmiotowej inwestycji znajduje się w zasięgu strefy wymiany i regeneracji powietrza w mieście, co wiąże się z zakazem lokalizowania wszelkich emitorów zanieczyszczeń powietrza oraz zakazem lokalizowania wszelkich barier mechanicznych i termicznych ograniczających w sposób istotny warunki przepływu mas powietrza, natomiast wszelkie inwestycje muszą być traktowane jako mogące spowodować pogarszanie stanu środowiska. Skarżący nie podnoszą jednak żadnych konkretnych zarzutów co do treści sporządzonego raportu, nie wskazują konkretnie, które rozwiązania inwestycji mogą spowodować pogorszenie środowiska i na czym miałoby ono polegać. Tymczasem w raporcie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko wskazano, iż projektowane osiedle "nie będzie stanowiło zagrożenia dla środowiska w zakresie emisji substancji do powietrza atmosferycznego z uwagi na ochronę zdrowia ludzi i ochronę roślin, nie wpłynie niekorzystnie na zmianę warunków napływu wiatru w centralne rejony [...], projektowana zabudowa nie wywoła negatywnych skutków na przewietrzanie obszarów przyległych, za także, że nie będą przekroczone dopuszczalne parametry charakteryzujące stan środowiska. Jak już wskazano, uwzględnienie postulatów organizacji ekologicznych uczestniczących w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę może wchodzić w grę jedynie wówczas, gdy zostanie przez nie udowodnione, że realizacja inwestycji może spowodować pogorszenie stanu środowiska. Tymczasem zarzuty podnoszone przez skarżących w przedmiotowej sprawie nie są poparte żadnymi dowodami czy opiniami zawierającymi wnioski przeciwne w stosunku do wniosków zawartych w sporządzonym raporcie. Jak wynika zaś z raportu zmiana położenia i wysokości budynków nie wpłynęła na pogorszenie jakości ochrony środowiska i nawietrzania, nie przekroczono też warunków zajęcia powierzchni ekologicznie czynnych poniżej dopuszczonych planem. Powierzchnie czynne biologicznie wykazane w projekcie zamiennym obejmującym zadanie A1-A3 nadal przekraczają bowiem wartość 60 %. Zmiana położenia i wysokości budynków określone w projekcie zagospodarowania działki nie wykraczają też poza gabaryty zakreślone ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odniesieniu do zarzutu naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 pkt 7 oraz art. 21 ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. przepisów określających dostęp do informacji o środowisku, stwierdzić należy, iż zarzut ten jest chybiony o tyle, że przedmiotowo dotyczy ewentualnego naruszenia praw podmiotowych w zakresie dostępu do informacji o środowisku, a nie naruszenia uprawnień strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Powołane w skardze przepisy nakładają na organy administracji obowiązek udostępnienia, a nie dostarczenia kserokopii raportu. W ocenie Sądu zaskarżone decyzje odpowiadają prawu, wobec czego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.