VII SA/Wa 1/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi (...) Partii (...) na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2005 r. znak (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Decyzją z dnia (...) sierpnia 2005 roku, Nr (...) Starosta Powiatu (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zakładowi Remontowo - Budowlanemu (...) Spółka Jawna R. W., E. Z., W. Z. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego (kategoria obiektu XVII) zlokalizowanego na działkach oznaczonych numerami (...) położonych przy ulicy (...) w (...). Od powyższej decyzji odwołanie złożyła (...) Partia (...) wnosząc o jej uchylenie i nieudzielanie pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia (...) listopada 2005 roku, Nr (...) Wojewoda (...) umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że prawo wniesienia odwołana przysługuje wyłącznie stronie. Stroną postępowania w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z zaskarżonej decyzji wynika, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji ogranicza się do nieruchomości na której inwestycja ta ma powstać. Organizacja społeczna może być stroną postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę tylko wówczas gdy spełnia wymienione wyżej przesłanki. Nadto na mocy art.28 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane wyłączony został udział organizacji społecznych w postępowaniu dotyczącym wydawania pozwoleń na budowę. Swoje cele statutowe organizacje społeczne mogą realizować na etapie przygotowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku takiego planu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania trenu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła (...) Partia (...). W skardze podniesione zostały następujące zarzuty: 1. Naruszenia art.2, art.7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art.8 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Naruszenia art.6, art.7, art.8, art.10§1, art.15, art.77§I, art.80, art.81, art.lO7§3, art.l27§l i art.l38§l pkt.3 kpa Zdaniem skarżącej Partii z lapidarnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego nie wynika, by organ odwoławczy wypełnił nałożoną na niego w art.7, art.77§l oaz art.80 kpa w zw. z art.136 kpa zasadę oficjalności działania organu prowadzącego postępowanie administracyjne, w tym także postępowanie odwoławcze. Treść uzasadnienia nie wskazuje czy organ pierwszej instancji w całości zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie. Nadto organ odwoławczy naruszył art.10§1 kpa oraz art.81 kpa poprzez uniemożliwienie uczestniczącym w postępowaniu podmiotom zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co rozebranych w sprawie dowodów. Zdaniem skarżącej Partii w doktrynie prawa administracyjnego pojęcie strony w postępowaniu odwoławczym w rozumieniu art.l27§l kpa wybiega poza zakres pojęcia strony w rozumieniu art.28 kpa, które jest wzorcowe dla określenia strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Podmiot, który nie był stroną w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a mimo to za stronę został uznany przez organ prowadzący postępowanie ma prawo złożenia odwołania i występowania w postępowaniu odwoławczym. Zachowanie organu odwoławczego zdaniem skarżącej Partii jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony rozpatruje on odwołanie wniesione przez Partię, a z drugiej strony odmawia jej przymiotu strony postępowania odwoławczego. Takie zachowanie narusza art.l27§l kpa. Gdyby Partia (...) nie była stroną postępowania od samego początku, to decyzja odwoławcza nie powinna umarzać postępowania odwoławczego tylko postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji. W takim wypadku nie miałby zastosowania art.l38§l pkt.3 kpa, ale art.l38§l pkt.2 bądź też art.l38§2 kpa. Wskazane wyżej błędy i zachowanie organu odwoławczego zdaniem skarżącej Partii naruszają reguły praworządności (art.6 kpa), a także zasady demokratycznego państwa prawnego (art.7 Konstytucji RP) poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z treścią art.l27§l kpa odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie postępowania. Organizacja społeczna może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym na prawach strony (art.31§3 kpa). Zgodnie z treścią art.28 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze zm.) wyłączone jest stosowanie art.31 kpa w sprawach, których przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Dokonując oceny możliwości dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę uwzględnić jednak należy uregulowania prawne zawarte w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 roku, Nr 62, poz.627 ze zm.). Zgodnie z treścią art.33 ust.l tejże ustawy organizacje ekologiczne, które uzasadniając to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożyły uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony. Nie stosuje się przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, to znaczy, że organ administracji nie ma obowiązku powiadamiania z urzędu organizacji ekologicznej o wszczęciu takiego postępowania. Udział organizacji społecznej w postępowaniu nie jest uwarunkowany wydaniem przez organ administracji postanowienia o dopuszczeniu takiej organizacji do udziału w postępowaniu. Świadczy o tym treść art.33 ust.2 wymienionej ustawy z którego wynika, że na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej służy zażalenie. Przystąpienie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art.33 ust.l ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska poprzez samo zgłoszenie uczestnictwa dotyczy jednak - zdaniem Sądu - tylko takich postępowań, w których wymagany jest udział społeczeństwa. Zgodnie z treścią art.53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art.46 ust.4 tejże ustawy zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Decyzją taką może być min. decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie w odniesieniu do projektowanej inwestycji był sporządzony raport oddziaływania na środowisko. W ocenie Sądu organizacja społeczna o charakterze ekologicznym mogłaby więc - zadaniem - Sądu uczestniczyć w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na rzecz Zakładu Remontowo - Budowlanego (...) Spółka Jawna R. W., E. Z., W. Z.. Mimo błędnego uzasadnienia decyzji rozstrzygnięcie Wojewody (...) jest jednak zadaniem Sądu prawidłowe. Udział w postępowaniu administracyjnym (dotyczącym wydania pozwolenia na budowę) na prawach strony dotyczy bowiem wyłącznie organizacji społecznych o charakterze ekologicznym. Zdaniem Sądu uprawnienie to nie przysługuje partiom politycznym. Zdaniem Sądu partia polityczna nie jest organizacją społeczną. Wskazać należy, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje podziału na organizacje w postaci partii politycznych oraz inne organizacje. Z art.11 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, iż Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania partii politycznych. Partie polityczne zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa. Z kolei z art.12 konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania związków zawodowych, organizacji społeczno - zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji. Za tym, że partia polityczna nie jest organizacją społeczną przemawia również wykładnia historyczna przepisów ustawy o partiach politycznych. W art.1 ustawy z dnia 28 lipca 1990 roku o partiach politycznych (Dz. U. z 1990 roku Nr54, poz.312 ze zm.) partia polityczna określona została jako organizacja społeczna występująca pod określoną nazwą, stawiająca sobie za cel udział w życiu publicznym, w szczególności przez wywieranie wpływu na kształtowanie polityki państwa i sprawowanie władzy. Z kolei w ustawie z dnia 27 czerwca 1997 roku o partiach politycznych (Dz. U. z 1997 Nr 98 poz. 604 ze zm.) partia polityczna określona została jako dobrowolna organizacja, występująca pod określoną nazwą stawiająca sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Zmiana ta zdaniem Sądu nie jest przypadkowa. W komentarzu do ustawy z dnia 27 czerwca 1997 roku o partiach politycznych jego autorzy Mirosław Granat, Andrzej Gorgol i Jacek Sobczak stwierdzają, iż brak określenia partii politycznej jako organizacji społecznej jest wyrazem dążenia do profesjonalizacji partii. Wykluczenie z definicji partii określenia "organizacja społeczna" podkreśla pierwszoplanowe znaczenie funkcji rządzenia spełnianej przez partię i mniejsze znaczenie funkcji integracyjnej partii, to jest funkcji spełnianej w stosunku do społeczeństwa ( Ustawa o partiach politycznych. Komentarz. Wydanie drugie. Mirosław Granat, Andrzej Gorgol, Jacek Sobczak, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2003, str.27, 28). Zarzut skarżącej Partii naruszenia art.2, art.7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art.8 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zdaniem Sądu nie znajduje żadnego uzasadnienia. Rozstrzygnięcie Wojewody oparte jest na przepisach prawa i nie wykracza poza jego granice. Nieuzasadniony jest zarzut skarżącej Partii, iż uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji jest lapidarne, i nie wskazuje czy organ drugiej instancji w całości zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie. Podkreślić należy, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego ma charakter formalny, a nie merytoryczny. Rozpoznawane przez Wojewodę zagadnienie czy (...) Partia (...) może brać udział w postępowaniu jest zagadnieniem prawnym. Skoro (...) Partia (...) nie może brać udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, to tym samym nie było możliwe merytoryczne rozpoznawanie wniesionego przez Partię odwołania i ocena zawartych w tym odwołaniu argumentów. Brak zawiadomienia skarżącej Partii przez organ odwoławczy o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, aczkolwiek jest uchybieniem, to jednak nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie Wojewody ma charakter formalny. Stanowisko Wojewody zawarte w zaskarżonej decyzji nie jest konsekwencją oceny materiału dowodowego, tylko oceny istniejących uregulowań prawnych. Twierdzenie skarżącej Partii, iż pojęcie strony w postępowaniu odwoławczym w rozumieniu art.l27§l kpa wybiega poza zakres pojęcia strony w rozumieniu art.28 kpa, które jest wzorcowe dla określenia strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie znajduje żadnego uzasadnienia. Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż pojęcie strony postępowania ma inne znaczenie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji inne zaś w postępowaniu odwoławczym. Pojęcie to ma charakter uniwersalny i ma identyczne znaczenie na każdym etapie postępowania administracyjnego. Bezzasadny jest także zarzut skarżącej Partii, iż rozstrzygnięcie Wojewody jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż najpierw nie uznaje Partii za stronę, a z drugiej rozpoznaje jej odwołanie. Wskazać bowiem należy, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcia o charakterze formalnym lub materialnym. Gdy odwołanie wnosi podmiot będący stroną, to wówczas organ odwoławczy rozpoznaje odwołanie merytorycznie ustosunkowując się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Jeśli natomiast odwołanie wnosi podmiot nie będący stroną, to organ odwoławczy również musi do takiego odwołania odnieść się w sposób procesowy. Nie może odnosić się merytorycznie do podniesionych zarzutów, ale ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie, w którym da wyraz swojemu poglądowi, iż odwołujący się nie jest stroną. Takim rozstrzygnięciem jest właśnie decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. Podmiot wnoszący odwołanie ma wówczas możność, zaskarżenia takiej decyzji do sądu administracyjnego i podniesienia argumentów podważających pogląd organu odwoławczego. Nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa twierdzenie skarżącej Partii, iż organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie prowadzone przed tym organem. Uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji na skutek wniesienia odwołania przez osobę nie będącą stroną postępowania jest możliwe tylko wówczas, gdy postępowanie wszczęte zostało wyłącznie na wniosek osoby nie będącej stroną postępowania. Tymczasem w niniejszej sprawie tak nie jest. Postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę wszczęte zostało na wniosek podmiotu, który jest stroną postępowania, to jest inwestora. Przyjęcie poglądu skarżącej Partii, iż organ odwoławczy na skutek złożonego przez Partię odwołania miał obowiązek umorzyć całe postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę prowadziłoby do skutków nie do zaakceptowania. Podmiot będący stroną nie mógłby bowiem uzyskać merytorycznego rozstrzygnięcia organu administracji o swoich uprawnieniach lub obowiązkach tylko z tego powodu, iż odwołanie od tej decyzji wniosła osoba nie będąca stroną postępowania. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.