II SA/Bk 1021/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi R. [...] w Ł. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania przebudowanych budynków usługowych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego R. [...] w Ł. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2005r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] sierpnia 2005r. znak: [...] na podstawie którego została wymierzona spółce z ograniczoną odpowiedzialnością "R. " [...] z siedzibą w Ł. kara w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania przebudowanego budynku usługowego przy ul. L. [...] w B. oraz nowo wybudowanego budynku usługowego przy ul. P. w B. (stanowiących funkcjonalną całość) w części obejmującej sklep "R.". U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Inwestor M. R., pismem z dnia [...] maja 2005 roku zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. o zakończeniu robót budowlanych w części obiektu budowlanego oraz zamiarze użytkowania obiektów związanych z przebudową budynku usługowego przy ul. L. [...] w B. oraz budową nowego budynku usługowego przy ul. P., w części obejmującej sklep "R.". W/w budowa realizowana była na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2004 roku nr [...] Prezydenta Miasta B. dotyczącego budynku usługowego wraz z przyłączami, zmienionego decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2005 roku nr [...] oraz pozwolenia z dnia [...] czerwca 2004 roku nr [...] dotyczącego robót budowlanych polegających na przebudowie III kondygnacyjnej kamienicy na obiekt usługowy, zmienionego decyzją ostateczną z dnia [...]marca 2005 roku nr [...]. Zgodnie z w/w decyzjami w pozwoleniu na budowę inwestor był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie omawianego obiektu budowlanego. Kontrola dokonana w dniu [...] maja 2005r. przez organ I instancji wykazała, że w budynku przy ul. L. [...] część pomieszczeń na parterze oraz na I piętrze użytkowana jest jako sklepy z naruszeniem art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 z późn. zm. ). Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 roku na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane wymierzył inwestorowi M. R. karę z tytułu nielegalnego użytkowania przebudowanego budynku usługowego przy ul. L. [...] w B. oraz nowo wybudowanego budynku usługowego przy ul. P. w B. W trybie zażaleniowym organ odwoławczy postanowieniem ostatecznym z dnia [...] lipca 2005 roku uchylił w całości w/w postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2005 roku tym razem, nakładając na firmę "R. " [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., jako użytkownika części w/w budynku w B. karę z tytułu nielegalnego użytkowania w kwocie 75.000 zł. Na powyższe postanowienie organu I instancji w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania przebudowanego budynku usługowego przy ul. L. [...] w B. oraz nowo wybudowanego budynku usługowego przy ul. P. w B. (stanowiących funkcjonalną całość) złożyła zażalenie spółka z ograniczoną odpowiedzialnością "R. " [...] z siedzibą w Ł., która jest użytkownikiem części pomieszczeń w omawianym budynku. Organ II instancji rozpoznając powyższe zażalenie podniósł, iż kontrola przeprowadzono przez organ I instancji w dniu [...] maja 2005 roku, jak też wizja dokonana w dniu [...] lipca 2005 roku przez organ odwoławczy potwierdziły, że na parterze i I piętrze budynku przy ul. L. [...] w B. funkcjonowały dwa sklepy: firmy "R. " użytkowany jako drogeryjno-perfumeryjny i firmy "C." jako sklep z obuwiem. Organ II instancji podniósł, że firma "R. " przystąpiła do użytkowania części budynku, pomimo braku decyzji zezwalającej na użytkowanie tego obiektu. Inwestor M. R. przed przystąpieniem do użytkowania omawianych budynków, zgodnie z decyzjami ostatecznymi o pozwoleniu na budowę zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Pozwolenie na użytkowanie obu funkcjonujących sklepów zostały wydane decyzją z dnia [...] czerwca 2005 roku nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. Organ odwoławczy mając powyższe na uwadze wskazał, że zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Organ II instancji podniósł, że powyższy przepis co prawda nie wskazuje adresata decyzji ustalającej karę z tytułu nielegalnego użytkowania, niemniej jednak w ocenie organu z jego brzmienia wynika wprost, że odpowiedzialnym za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane jest faktyczny użytkownik obiektu, nawet jeżeli nie jest on inwestorem w rozumieniu przepisów tej ustawy. W konsekwencji, mimo że zobowiązanym do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, zgodnie z art. 57 ustawy jest wyłącznie inwestor, to adresatem decyzji w sytuacji nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu jest podmiot, który faktycznie użytkuje obiekt budowlany. Organ odwoławczy wskazał, że takie stanowisko wyraził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia [...] maja 2005 roku nr [...]. Od powyższego postanowienia Spółka z ograniczona odpowiedzialnością "R." [...] z siedzibą w Ł. wywiodła skargę do sądu administracyjnego i zarzuciła naruszenie: – art. 59 ust. 7 i art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane poprzez uznanie, że "R." [...] jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie i w konsekwencji można jej wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania lokalu; – art. 59 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane w zw. z art. 89 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej poprzez nie powiadomienie inwestora oraz spółki o przeprowadzeniu kontroli, a przede wszystkim przyjęcie oświadczeń od osoby nieumocowanej; – pominięcie dowodu w postaci umowy z dnia [...] października 2004 roku, z której jednoznacznie wynika, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie spoczywał na wynajmującym M. i B. R., a nie na najemcy "R." [...] sp. z o.o. w Ł.; – nie doręczenie pełnomocnikowi postanowienia z dnia [...] września 2005 roku pomimo występowania w sprawie i złożenia pełnomocnictwa. Wskazując na powyższe skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz dopuszczenie dowodu z dokumentu prywatnego w postaci umowy z dnia [...] października 2004 roku Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podtrzymał argumentację zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, iż organy nadzoru budowlanego nie naruszyły art. 59 c cyt. ustawy, poprzez nie powiadomienie inwestora i firmy "R. " o przeprowadzonej kontroli bowiem inwestor M. R. w dniu [...] maja 2005 roku zawiadomił organ I instancji o zakończeniu robót budowlanych oraz o zamiarze użytkowania omawianych w/w obiektów. Zgodnie zaś z decyzjami o pozwoleniu na budowę inwestor był zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie. W związku z powyższym wezwaniem z dnia [...] maja 2005 roku zobowiązano inwestora do przedłożenia kompletu dokumentów i do usunięcia braków formalnych w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania. Braki te nie zostały przez inwestora w terminie usunięte, stąd też ze względów formalnych decyzją z dnia [...] maja 2005 roku nr [...] Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie budynków. W tej sytuacji - w ocenie organu odwoławczego - nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o terminie której organ zobowiązany byłby powiadomić inwestora stosownie do przepisu art. 59 c ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten bowiem w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania. Organ ponadto podniósł, iż organy nadzoru budowlanego stosownie do przepisu art. 81 ust. 4 cyt. ustawy przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami Prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. W związku z powyższym organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa materialnego, które to naruszenie miało - zadaniem Sądu – wpływ na wynik sprawy, dlatego też - zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należało skargę uwzględnić, poprzez uchylenie postanowienia w całości. Naruszenie prawa materialnego, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi, polega na błędnej interpretacji, a w konsekwencji także niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu "w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kary, o której mowa w art. 59 "f" ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Wobec braku wyraźnego określenia, komu z uczestników procesu inwestycyjnego może być wymierzona kara na podstawie tego przepisu, organy nadzoru budowlanego, opierając się na stanowisku Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (pismo z [...] maja 2005r. nr [...]) przyjęły, że odpowiedzialnym za przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu lub jego części, bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, jest faktyczny użytkownik obiektu. W konsekwencji kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu została wymierzona nie inwestorowi, lecz faktycznemu użytkownikowi korzystającemu z obiektu na podstawie umowy najmu zawartej z inwestorem. Zaprezentowanej przez organy nadzoru budowlanego interpretacji omawianego przepisu nie można uznać za prawidłową. Zdaniem Sądu, na podstawie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego przewidziana tym przepisem kara, z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, może być wymierzona jedynie osobie, na której ciąży prawny obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Osobą tą jest inwestor, także w przypadku, gdy inwestor ten, bez spełnienia wymaganych (przepisami art. 54 i 55 prawa budowlanego) obowiązków, przekazał obiekt do użytkowania osobie trzeciej. Za prezentowanym stanowiskiem przemawia przede wszystkim wykładania (gramatyczna) przepisu art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55. "Nielegalne" użytkowanie w rozumieniu art. 57 ust. 7 polega na użytkowaniu "z naruszeniem przepisów art. 54 i 55". A zatem nielegalnie użytkować może jedynie ten podmiot, który miał obowiązek zachować się zgodnie z dyspozycją przepisów art. 54 i 55, a obowiązek ten obciąża inwestora. Za stanowiskiem Sądu przemawiają także argumenty natury logicznej. Skoro, na mocy art. 59 ust. 7 prawa budowlanego, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, również wyłącznie inwestora obciążają konsekwencje użytkowania bez wymaganego pozwolenia. Niedopuszczalna jest interpretacja przepisu pozwalająca na wymierzenie kary "z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu" podmiotowi, któremu ustawodawca nie tylko nie stwarza, lecz wręcz pozbawia (poprzez odebranie statusu strony) możliwości ubiegania się o legalizację użytkowania. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja na skutek błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania, została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj. przepisu art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Dlatego też Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego "R."[...] kosztów postępowania sądowego (art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).