II SA/Bk 1022/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w P. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania przebudowanych budynków 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego [...] S.A. w P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2005r. nr [...], na podstawie art. 138§1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 57 ust. 7 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] sierpnia 2005r. znak: [...] na podstawie którego została wymierzona spółce akcyjnej "[...]" z siedzibą w P. D. kara w wysokości 112 500 zł z tytułu nielegalnego użytkowania przebudowanego budynku usługowego przy ul. L. [...] w B. oraz nowo wybudowanego budynku usługowego przy ul. P. w B. (stanowiących funkcjonalną całość) w części obejmującej sklep "[...]". U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Inwestor M. R., pismem z dnia 11 maja 2005r. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. o zakończeniu robót budowlanych w części obiektu budowlanego oraz zamiarze użytkowania obiektów związanych z przebudową budynku usługowego przy ul. L. [...] w B. oraz budową nowego budynku usługowego przy ul. P. W/w budowa realizowana była na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2004r. nr [...] Prezydenta Miasta B. dotyczącego budynku usługowego wraz z przyłączami, zmienionego decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] oraz pozwolenia z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...] dotyczącego robót budowlanych polegających na przebudowie III kondygnacyjnej kamienicy na obiekt usługowy, zmienionego decyzją ostateczną z dnia [...] marca 3005r. nr [...]. Zgodnie z w/w decyzjami o pozwoleniu na budowę inwestor był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie omawianego obiektu budowlanego. Kontrola dokonana w dniu 31 maja 2005r. przez organ I instancji wykazała, że w budynku przy ul. L. [...] część pomieszczeń na parterze oraz na I piętrze użytkowana jest jako sklepy z naruszeniem art. 57 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. nr 207 z 2003r. , poz. 2016 z późn. zm. ). Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005r. na podstawie art.57 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. nr 207 z 2003r. , póz. 2016 z późn. zm. ) wymierzył inwestorowi M. R. karę z tytułu nielegalnego użytkowania przebudowanego budynku usługowego przy ul. L. [...] w B. oraz nowo wybudowanego budynku usługowego przy ul. P. w B. W trybie zażaleniowym organ odwoławczy postanowieniem ostatecznym z dnia [...] lipca 2005r. uchylił w całości w/w postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2005r. nakładając tym razem, karę z tytułu nielegalnego użytkowania w kwocie 112 500zł. na firmę "[...]" S.A. z siedzibą w P. D., jako użytkownika części w/w budynku w B. Na powyższe postanowienie organu I instancji w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania przebudowanego budynku usługowego przy ul. L. [...] w B. oraz nowo wybudowanego budynku usługowego przy ul. P. w B. (stanowiących funkcjonalną całość ) złożył zażalenie Zarząd firmy "[...]" S. A. z siedzibą w P., która jest użytkownikiem części pomieszczeń w omawianym budynku. Organ II instancji zważył co następuje: Kontrola przeprowadzona przez organ I instancji w dniu 31 maja 2005r., jak też wizja dokonana w dniu 4 lipca 2005r. przez organ odwoławczy potwierdziły, że na parterze i I piętrze budynku przy ul. L. [...] w B. funkcjonowały dwa sklepy: firmy "[...]" użytkowany jako drogeryjno-perfumeryjny i firmy "[...]" jako sklep z obuwiem. Organ II instancji podniósł, że firma "[...]" przystąpiła do użytkowania części budynku, pomimo braku decyzji zezwalającej na użytkowanie tego obiektu. Inwestor M. R. przed przystąpieniem do użytkowania omawianych budynków, zgodnie z decyzjami ostatecznymi o pozwoleniu na budowę zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Pozwolenie na użytkowanie obu funkcjonujących sklepów zostały wydane decyzją z dnia [...] czerwca 2005r.nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Organ II instancji podniósł, że powyższy przepis co prawda nie wskazuje adresata decyzji ustalającej karę z tytułu nielegalnego użytkowania, niemniej jednak w ocenie organu z jego brzmienia wynika wprost, że odpowiedzialnym za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane jest faktyczny użytkownik obiektu, nawet jeżeli nie jest on inwestorem w rozumieniu przepisów tej ustawy. W konsekwencji, mimo że zobowiązanym do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, zgodnie z art. 57 ustawy jest wyłącznie inwestor, to adresatem decyzji w sytuacji nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu jest podmiot, który faktycznie użytkuje obiekt budowlany. Organ odwoławczy wskazał, że takie stanowisko wyraził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia [...] maja 2005r. nr [...]. Od powyższego postanowienia Spółka akcyjna "[...]" wywiodła skargę do sądu administracyjnego i zarzuciła naruszenie: - art. 57 ust. 7 i art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane poprzez wydanie postanowienia o wymierzeniu kary podmiotowi nie będącemu stroną w sprawie; - art. 59 "c" ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane w zw. z art. 80 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej przez dokonanie kontroli w trybie przewidzianym tym przepisem bez powiadomienia inwestora oraz skarżącej spółki; - art. 10§1 i art. 79§2 kpa w zw. z art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej przez ograniczenie czynności kontrolnych do odebrania oświadczenia od osoby nie umocowanej do reprezentowania skarżącej, w wyniku czego pozbawiono skarżąca możliwości obrony swych praw; - naruszenie art. 6,7,8, 9 i 10 kpa w szczególności poprzez: wydanie zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem prawa, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, rozstrzygnięcie zaistniałych wątpliwości na niekorzyść podatnika, niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, wybiórcze i dowolne prowadzenie postępowania dowodowego. Wskazując na powyższe skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje: Zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa materialnego, które to naruszenie miało - zadaniem Sądu – wpływ na wynik sprawy, dlatego też - zgodnie z przepisem art. 145§1 pkt 1 lit. "a" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należało skargę uwzględnić, poprzez uchylenie postanowienia w całości. Naruszenie prawa materialnego, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi, polega na błędnej interpretacji, a w konsekwencji także niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu " w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kary, o której mowa w art. 59 "f" ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Wobec braku wyraźnego określenia, komu z uczestników procesu inwestycyjnego może być wymierzona kara na podstawie tego przepisu, organy nadzoru budowlanego, opierając się na stanowisku Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie - pismo z [...] maja 2005r. nr [...] przyjęły, że odpowiedzialnym za przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu lub jego części, bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, jest faktyczny użytkownik obiektu. W konsekwencji kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu została wymierzona nie inwestorowi, lecz faktycznemu użytkownikowi korzystającemu z obiektu na podstawie umowy najmu zawartej z inwestorem. Zaprezentowanej przez organy nadzoru budowlanego interpretacji omawianego przepisu nie można uznać za prawidłową. Zdaniem Sądu, na podstawie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego przewidziana tym przepisem kara, z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, może być wymierzona jedynie osobie, na której ciąży prawny obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Osobą tą jest inwestor, także w przypadku, gdy inwestor ten, bez spełnienia wymaganych ( przepisami art. 54 i 55 prawa budowlanego) obowiązków, przekazał obiekt do użytkowania osobie trzeciej. Za prezentowanym stanowiskiem przemawia przede wszystkim wykładania (gramatyczna) przepisu art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55. "Nielegalne" użytkowanie w rozumieniu art. 57 ust. 7 polega na użytkowaniu "z naruszeniem przepisów art. 54 i 55". A zatem nielegalnie użytkować może jedynie ten podmiot, który miał obowiązek zachować się zgodnie z dyspozycją przepisów art. 54 i 55, a obowiązek ten obciąża inwestora. Za stanowiskiem Sądu przemawiają także argumenty natury logicznej. Skoro, na mocy art. 59 ust. 7 prawa budowlanego, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, również wyłącznie inwestora obciążają konsekwencje użytkowania bez wymaganego pozwolenia. Niedopuszczalna jest interpretacja przepisu pozwalająca na wymierzenie kary "z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu" podmiotowi, któremu ustawodawca nie tylko nie stwarza lecz wręcz pozbawia (poprzez odebranie statusu strony) możliwości ubiegania się o legalizację użytkowania. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja na skutek błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania, została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj. przepisu art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Dlatego też Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego – art. 152 i art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.