II SA/Ke 558/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Sekretarz sądowy Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 sprawy ze skargi U.G. i T. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji ze skargi U. G., II. oddala skargę T.G., III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] na podstawie art.66 ust.1 pkt.1 i 2 i ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nakazał U.G., M. P. i Z. K. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości polegających na: niewłaściwym wykonaniu przewodów kominowych, niewłaściwym stanie technicznym przewodów kominowych i niewłaściwym podłączeniu urządzeń do przewodów kominowych w budynku mieszklanym położonym w S. przy ul. N.- w terminie do 31 maja 2005 r. Konieczne do wykonania roboty budowlane należy poprzedzić opracowaniem projektu budowlanego wykonanego przez osobę posiadajacą stosowne uprawnienia budowlane, który to projekt należy przedłożyć organowi w terminie do dnia 15 marca 2005 r. do akceptacji. Projekt powinien zawierać określenie wszystkich niezbędnych robót do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami i do dalszego bezpiecznego użytkowania, a w szczególności przebudowę i wykonanie nowych przewodów kominowych zapewniających właściwe odprowadzenie spalin z podłączonych urządzeń oraz właściwą wentylację pomieszczeń zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie warunkami technicznymi i Polskimi Normami. Jednocześnie powyższą decyzją zakazano użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości tj.do 31 maja 2005 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że na wniosek U. G. zostało wszczęte postępowanie w niniejszej sprawie, ze względu na uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego zainstalowanych przez Z. K. urządzeń grzewczych w pomieszczeniu kotłowni znajdującej się w przedmiotowym budynku i prawidłowości ich podłączenia do jednego przewodu kominowego. Postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art.81c ustawy Prawo budowlane z 1994 r., organ I instancji zobowiązał Z. K. do złożenia w określonym terminie oceny technicznej instalacji gazowej, ogrzewczej, wentylacyjnej i kominowej lokalu mieszkalnego nr 1 stanowiącego część tego budynku, zajmowanego przez Z.K. Ponieważ obowiązek ten nie został wykonany, organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...]wstrzymał użytkowanie urządzeń i ponownie zażądał złożenia opinii technicznej wraz z inwentaryzacją instalacji. Zobowiązany złożył jedynie protokół sprawdzenia szczelności instalacji gazowej w zajmowanym lokalu i stwierdził, iż nieprawidłowości w funkcjonowaniu przewodów kominowych są wynikiem niewłaściwie zrealizowanej nadbudowy budynku i wykonanych przeróbek instalacji przez osoby zajmujące lokal mieszklany nr 2. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji stwierdził, że na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 6.04.04 r. i 9.12.04 r. oraz akt sprawy dot. pozwolenia na nadbudowę piętra przedmiotowego budynku ustalono, iż budynek powstał około 1962 r. i posiadał dwa piony kominowe do odprowadzania spalin z zamontowanych urządzeń i wentylację pomieszczeń. W latach 1988 -1993 realizowana była nadbudowa piętra tego budynku na podstawie pozwolenia na budowę z 1986 r. projekt budowlany tej nadbudowy przewidywał wykonanie dwóch pionów kominowych: centralnego z trzema przewodami i północnego z siedmioma przewodami. Przeprowadzone oględziny wykazały, że w budynku znajdują się dwa piony kominowe: pion centralny z jednym przewodem dymowym, gdzie obecnie podłączony jest piec CO na paliwo stałe zainstalowany w piwnicy i pion północny z czterema przewodami kominowymi posiadający włączenia: wentylacja z pomieszczenia piwnicy/ kotłownia/, wentylacja z pomieszczenia piwnicy /piwnica/, wentylacja z pomieszczenia łazienki, kuchni, okapu kuchennego - na parterze, przewód dymowy kominka, przewód spalinowy gazowego kotła CO i CCW w łazience, okap kuchenny - na piętrze. Podczas oględzin stwierdzono występowanie śladów wskazujących na nieszczelność przewodu dymowego pionu centralnego w rejonie stropu nad parterem. Z okazanego aktu notarialnego wynika, że dokonano ustanowienia odrębnej własności lokali w przedmiotowym budynku: współwłaścicielami lokalu nr 1, w skład którego wchodzi część pomieszczeń parteru i część piwnic są M. P.i Z. K., właścicielem lokalu nr 2, w skład którego wchodzą pomieszczenia piętra, część pomieszczeń parteru, piwnica i strych niemieszkalny jest U.G., części wspólne tj. mury wewnętrzne i zewnętrzne, przewody kominowe i instalacyjne oraz inne części nie służące do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali pozostają we współwłasności w/w osób. Właściwe utrzymanie przewodów kominowych pozwalające na swobodne korzystanie z poszczególnych lokali przez ich użytkowników i nie powodujące zagrożeń i pogorszenia sposobu użytkowania należy do wszystkich współwłaścicieli cełego obiektu. Zdaniem organu w obecnie nieodpowiednim stanie technicznym budynek użytkowany jest w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi. W celu doprowadzenia obiektu do stanu spełniającego warunki i normy użytkowe należy usunąć stwierdzone nieprawidłowości poprzez wykonanie uszczelnień i dodatkowych przewodów kominowych stosownie do wymagań ustalonych dla poszczególnych pomieszczeń oraz wykonanie właściwych podłączeń zainstalowanych urządzeń. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli U. G. – właścicielka lokalu mieszkalnego nr 2, T. K.– współwłaściciel lokalu mieszkalnego nr 1 i T. G. W wyniku rozpoznania tych odwołań, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] na podstawie art.138 par.1 pkt.2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w części dot. zakazu użytkowania budynku mieszkalnego i w tym zakresie orzekł zakaz użytkowania wszelkich urządzeń grzewczych i gazowych w budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w pozostałym zakresie utrzymał decyzje organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołując się na treść art.61, art.66 ust.1 pkt.2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. stwierdził, że organ I instancji opierając się na własnej wiedzy fachowej ustalił nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania przewodów kominowych i wentylacyjnych, w tym nieodpowiedniej ich liczby i nieprawidłowego podłączenia urządzeń i dlatego decyzja organu I instancji nakładająca obowiązek usunięcia tych nieprawidłowości jest zgodna z prawem. Zasadnie też decyzja obejmuje obowiązek opracowania projektu budowlanego, z którego wynikać będzie zakres i sposób wykonania wszystkich niezbędnych robót. Nietrafnie natomiast orzeczono zakaz użytkowania budynku mieszkalnego jako całości i w tym zakresie decyzja została uchylona i orzeczono o zakazie użytkownia wszelkich urządzeń grzewczych i gazowych w przedmiotowym budynku. Odnosząc się do zarzutów odwolania mał.G. organ wskazał m.in., że decyzja organu I instancji dotyczy wszystkich współwłaścicieli tego budynku, ponieważ ustanowienie odrębnej własności lokali mieszklanych w tym budynku nastąpiło z jednoczesnym ustanowieniem części wspólnych, do których zaliczono mury wewnętrzne i zewnętrzne, przewody kominowe i instalacyjne oraz inne części nie służące do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali. Wzajemne relacje między współwłaścicielami nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji podkreślił, że w trakcie użytkowania budynku współwłaściele zamontowali dodatkowe urządzenia grzewcze – kominek, którego projekt budowlany nie przewidywał oraz inne odbiorniki – okapy kuchenne wymagające podłączeń do przewodów dymowych i wentylacyjnych, co musiało spowodować zakłócenia w funkcjonowaniu przewodów kominowych i wentylacyjnych, tym bardziej, że właściciele budynku nie wykonywali żadnych badań i sprawdzeń przewodów i mimo ewidentnych oznak ich nieszczelności - nie przedłożyli stosownych protokołów. Dodatkowo, co wynika z ustaleń organu I instancji ilość przewodów wentylacyjnych jest mniejsza od zakładanej w projekcie budowlanym. Niefrasobliwością ze strony stron jest także eksploatacja pieca c.o. w kotłowni budynku oraz kominka na piętrze skonstruowanych przez Z.K. – właściciela lokalu nr 1, który nie ma uprawnień do tego typu prac. Wobec stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania przewodów kominowych i wentylacyjnych, w tym nieodpowiedniej ich liczby oraz niefachowego i nieprawidłowego podłączenia urzadzeń, wyjaśnienie Z. K. o dokonanym uszczelnieniu centralnego pionu kominowego nie stanowi o wystarczającym zabezpieczeniu budynku przed zagrożeniem dla życia lub zdrowia ludzi. Przedłożony przez niego protokół kominiarski z 10.01.2005 r. odnosi się zaś tylko do jednego przewodu kominowego. Brak przy tym stosownych rysunków nie pozwala na lokalizację tego przewodu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli U. i T. małż. G. Zarzuty dość obszernej skargi sprowadzają się do kwestionowania ustalenia stanu faktycznego przez organy orzekające w sprawie i bezdusznego prowadzenia sprawy przez pracowników organu nadzoru budowlanego. W szczególności skarżący zarzucili, iż tylko jeden przewód dymowy służący do wyłącznego użytku Z. K. jest wadliwy. Z uwagi na jego niewłaściwą eksploatację został on przez niego zniszczony. Skarżący stwierdzili, że nie mają wpływu na to, w jaki sposób jest on użytkowany i nie mają dostępu do kotłowni, gdzie Z. K. zamontował niedozwolone urządzenia grzewcze. Z tego powodu nie ponoszą winy za jego działania, a treść zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji sprowadza się do zastosowania odpowiedzialności zbiorowej. Skarżący podnieśli, że pozostałe przewody kominowe są sprawne i szczelne i brak jest jakichkolwiek dowodów, by twierdzić inaczej. Podnieśli, iż w sprawie nie wyjaśniono na czym miałoby polegać niewłaściwe podłączenie przez nich urządzeń do przewodów kominowych, ponieważ zamontowane przez nich urządzenia mają wszelkie atesty i zezwolenia, a organ nie wykazał, jakie przepisy prawa naruszyli. Zdaniem skarżących twierdzenia, że wszystkie przewody kominowe są nieprawidłowo wykonane i wszystkie są nieszczelne, że zamontowali nieprawidłowo urządzenia nie znajduje potwierdzenia w dowodach sprawy. Zdaniem skarżących w sprawie należało dokonać ekspertyz, analiz, a nie opierać się na wersji jednej strony całkowicie ignorując stronę skarżącą. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymujac argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę U. G. należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem prawa mającym wpływ na treść ostatecznego rozstrzygnięcia. Zgodnie z przyjętą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie, mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji jest art.66 ust.1 pkt.1 i 2 i ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. /Dz.U.z 2003r., nr 207, poz.2016, ze zm., dalej zwaną ustawą Prawo budowlane/, który w ust.1 stanowi, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo 3) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku, a ust.2 stanowi, że w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Biorąc pod uwagę przesłanki w/w art.66, organy nadzoru budowlanego, aby wydać decyzję na jego podstawie, zobowiązane są ustalić nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlnego, a następnie skierować do właściciela /zarządcy/ nakaz wykonania wszelkich niezbędnych robót budowlanych koniecznych do zapewnienia stanu technicznego wymaganego przez przepisy zarówno prawa budowlanego jak i ustaw szczegółowych. Jednak nakładanie przez organ administracji określonych obowiązków mocą decyzji administracyjnych musi wynikać ze ściśle określonej normy prawnej i wobec tego określenie nieodpowiedni stan techniczny budynku należy odnieść do sytuacji, w której rzeczywisty stan techniczny obiektu nie spełnia wymagań obowiązujących przepisów. Organ nadzoru może stwierdzić nieodpowiedni stan techniczny wówczas, gdy ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i tylko w takim przypadku organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie nie uczyniły zadość w/w wymogom. Jak wynika z akt sprawy, w wyniku przeprowadzonych oględzin obiektu i na podstawie projektu budowlanego nabudowy przedmiotowego budynku /stanowiącego integralną część decyzji o pozwoleniu o nadbudowie/ organy nadzoru budowlanego wysnuły wniosek, iż w obiekcie tym jest niewystraczająca ilość przewodów kominowych w dwóch istniejących pionach kominowych w odniesieniu do podłączonych urządzeń oraz pomieszczeń wentylowanych oraz, że nieszczelny jest przewód dymowy pionu centralnego w rejonie stropu nad dachem. Jednym słowem ustalono, że ilość przewodów kominowych i wentylacyjnych jest nieodpowiednia oraz, że właściciele poszczególnych, wyodrębionych umową zawartą w formie aktu notarialnego, lokali mieszklanych w sposób nieprawidłowy podłączyli do nich urządzenia. Te ustalenia faktyczne są ogólne. Zgodzić się trzeba z zarzutami skargi, że w niniejszej sprawie nie wyjaśniono na czym te nieprawidłowości polegają, a w szczególności, które urządzenia są żle podłączone i w jaki sposób oraz który z właścicieli lokalu ma konkretne nieprawidłowści usunąć. W sytuacji bowiem, gdy każdy ze współwłaścicieli nieruchomości ma w swoich lokalach mieszkalnych stanowiących jego odrębną własność, urządzenia grzewcze i inne, podłączone do przewodów kominowych i wentylacyjnych, nie jest zasadne nakazywanie usunięcia zaistniałych nieprawidłowości w ich podłączeniu, wspólnie wszystkim współwłaścicielom budynku. Brak wyjaśnienia właśnie tej kwestii spowodował, że decyzja w niniejszej sprawie jest wadliwa. Ponadto organy nadzoru budowlanego wbrew treści art.66 ust.1 ustawy Prawo budowlane nie nałożyły obowiązku wykonania konkretnych robót budowlanych, lecz w zasadzie zobowiązały współwłaścicieli obiektu budowlanego do złożenia projektu budowlanego, z którego to projektu wynikać ma dopiero rodzaj prac budowlanych, których wykonanie usunie stwierdzone nieprawidłowości w przewodach kominowych i podłączeniach urządzeń. Jest to nieprawidłowe - to organ nadzoru budowlanego musi w trybie art.66 ust.1 Prawa budowlanego ustalić i określić w decyzji konieczne do usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego roboty budowlane. Jeśli były w tym zakresie trudności, organy nadzoru budowlanego miały obowiązek przeprowadzić stosowne dowody włącznie z opinią biegłego określonej specjalności. Zauważyć należy, że prawidłowo, zgodnie z treścią art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego I instancji w ninieszej sprawie nałożył obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych, ponieważ istniały uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu budowlanego /jego części/, ale zrezygnował z tego dowodu wobec niewykonania tego obowiązku przez zobowiązanego Z. K. Organ mógł skorzystać w tej sytuacji z uprawnienia, jakie daje mu treść art.81 c ust.4 ustawy Prawo budowlane – tj. zlecić wykonanie tych ocen na koszt osoby zobowiązanej do jej dostarczenia. Sąd, wbrew twierdzeniom skargi, podziela pogląd organu II instancji, że wszystkich współwłaścicieli budynku obciąża obowiązek dbałości o przewody kominowe i instalacyjne, ponieważ ustanowienie odrębnej własności lokali mieszklanych w przedmiotowym budynku nastąpiło z jednoczesnym ustanowieniem części wspólnych, do których zaliczono mury wewnętrzne i zewnętrzne, przewody kominowe i instalacyjne oraz inne części nie służące do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali. Podkreślić przy tym należy, że odpowiedzialność współwłaścicieli za stan techniczny części wspólnych budynku nie zależy od winy tj. od tego, który ze współwłaścicieli doprowadził do nieprawidłowości w ich funkcjonowaniu. Należy jednak wziąć pod uwagę, że zakres i rodzaj nakazów skierowanych do właściciela /współwłaścicieli/ powinien być zależny od ustalonych konkretnych potrzeb. Decyzja wydana na podstawie cyt. wyżej przepiu art.66 ust.1 powinna uwzględniać indywidualne cechy kontrolowanego obiektu. Jeśli zatem ustalono, że przewód kominowy użytkowany jest wyłącznie przez jednego ze współwłaścicieli z wyłączeniem pozostałych /tylko on ma do niego dostęp, np. z aktu notarialnego wynika, że wszystkie piwnice oprócz jednej są własnością Z. K./, to ten podmiot winien być obciążony nakazem usunięcia nieprawidłowości tego przewodu. Z poczynionych wyżej uwag wynika, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego tj. art. 7 i 77 par.1 kpa, a także prawa materialnego, tj. art.66 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Uchybienie tym przepisom pozostaje w związku z rozstrzygnięciem sprawy i powoduje uchylenie decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) na podstawie art. 152 tej ustawy wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji. Skarga T. G. została oddalona, ponieważ jak wynika z aktu notarialnego Rep.A nr [...] sporządzonego w PBN w S., nie jest on współwłaścicielem przedmiotowego obiektu budowlanego i w myśl art.28 kpa nie ma on interesu prawnego w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy.