VII SA/Wa 491/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka(spr.), Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi J i Z B na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2004 r. nr (...) w przedmiocie zobowiązania do rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. (...)Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J i Z małż. B kwotę 755 zł (siedemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia (...) czerwca 2001 r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) na podstawie art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane zobowiązał J i Z małż. B do rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego na działce nr ewid. (...) w (...) w terminie do dnia (...) września 2001 r. W uzasadnieniu podał, że w trakcie kontroli w dniu (...) maja 2001 r. stwierdzono, że budynek mieszkalny o dachu wielospadowym, zlokalizowany jest w odległości 0,10 - 1,00 m od rozpoczętego ogrodzenia. W ścianie zachodniej budynku (od strony sąsiedniej posesji) zlokalizowane są dwa otwory okienne o wymiarach 1.50 x 1.45 m i 0,50 mx 1,45 m. Inwestor Z B oświadczył, iż budynek istnieje od lat 1962-65 i że w 1994 roku wykonał remont, który polegał na wykonaniu od podstaw - fundamentów, ścian wraz z podpiwniczeniem oraz że na wykonane roboty nie posiadał pozwolenia na budowę. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji uzyskał oświadczenie świadków obecnych podczas robót prowadzonych przy rozbudowie budynku w 1994 r. oraz mapę do celów projektowych wykonaną we wrześniu 1995 r., na której budynek mieszkalny na działce oznaczonej nr ewid. (...) w (...) istniał w obecnym zarysie, a jego odległość od granicy działki wynosiła 1,0 m. Odległość przedmiotowego rozbudowanego budynku mieszkalnego od strony sąsiedniej działki wynosi od 0,1 m do 1,0 m. Fakt ten narusza art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., który mówi o pogorszeniu warunków użytkowych dla otoczenia. Decyzją z dnia (...) lutego 2004 r. nr (...)(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania J i Z B uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej oznaczenia terminu wykonania nałożonego obowiązku i umorzył postępowanie administracyjne w tej części, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że robót budowlanych prowadzonych przez inwestora nie można zakwalifikować do robót remontowych ale tylko i wyłącznie jako roboty związane z rozbudową przedmiotowego budynku mieszkalnego. W związku z ustaleniami, iż samowolna rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego nastąpiła w roku 1994 r. możliwość legalizacji obiektu stała się niemożliwa ze względu na rażące naruszenie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tj. przepisu § 13 ust 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (obowiązującego w czasie popełnienia samowoli budowlanej). Ponadto w przedmiotowym budynku skarżący wymurował dwa otwory okienne oraz nie odprowadził wód opadowych z budynku na własną działkę, co z kolei sprzeczne jest z § 12 ust 1 i § 13 ust 2 warunków technicznych rozporządzenia, które nakazują odprowadzać wody opadowe z budynku na własną działkę oraz zabraniają lokalizacji otworów okiennych i drzwiowych w odległości mniejszej niż 4,00 m od granicy działki sąsiedniej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli J i Z małż. B. Skarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 37 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw z § 13 rozporządzenia z 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. W uzasadnieniu podali, że sam fakt braku pozwolenia na budowę nie uzasadnia nakazania rozbiórki wykonanego już obiektu. Z inwentaryzacji geodezyjnej (powykonawczej) z marca 2004 r. wynika, iż cały stary budynek skarżących, w tym sporna izba kuchenna mają inne położenie na działce. W tej sytuacji nie ma podstawy ani faktycznej, ani prawnej do stwierdzenia, że skarżący w 1994 r. dobudowali do starego obiektu trzecią izbę kuchenną, która wcześniej już istniała, że skarżący dobudowali dwie, które również istniały. Ponadto z okoliczności sprawy wynika, że mapa z 1995 r. przyjęta do podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia jest wadliwa w części dotyczącej położenia starego spornego budynku skarżących na ich nieruchomości i nie może ona stanowić podstawy ani do ustalenia odległości spornego budynku do zachodniej granicy działki, ani do wydania decyzji rozbiórkowej. W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego wniósł ojej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga J i Z małż. B jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2004 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu 1 instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 80 kpa. W toku prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania, zarówno przez organ I instancji jak i przez organ II instancji bezspornie ustalono, iż rozbudowy budynku dokonali J i Z B w 1994 roku. W związku z tym, organy nadzoru budowlanego zasadnie przyjęły, iż rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie należało dokonać na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., a nie zakończonych decyzja ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis art. 103 ust. 2 powołanej ustawy stanowi natomiast, iż przepisu art. 48 ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowił art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu " obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...), gdy (...) organ administracji (...) stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego cześć: powoduje (...) niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Zdaniem Sądu z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, iż nakaz przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego może zostać nałożony na inwestora jedynie w sytuacji, gdy zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki. Inwestor musi więc dokonać samowoli budowlanej oraz samowolna inwestycja musi powodować niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W myśl art. 37 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy ujawnienie faktu, że obiekt budowlany został zrealizowany bez decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest bowiem warunkiem wystarczającym dla wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Koniecznym jest także wskazanie istnienia kolejnej przesłanki wymienionej w tym przepisie tj. wykazanie, że obiekt stwarza niebezpieczeństwo dla łudzi lub mienia łub powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych albo użytkowych dla otoczenia (zob. wyrok NSA z 11 lutego 1997 r. IV SA 920/95 niepubl.). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, iż bezspornie ustalono, że część budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr ewid. (...) w (...) dobudowana została przez J i Z małż. B bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestorzy nie dopełnili więc obowiązku wynikającego z art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. naruszając w ten sposób przepisy obowiązujące w trakcie rozbudowy spornego obiektu. Tym samym rzeczywiście została więc spełniona pierwsza z przesłanek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2. Z dokonanych ustaleń wynika jednak, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia, by sporna inwestycja wypełniała znamiona drugiej przesłanki umożliwiającej orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego tj. powodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zdaniem Sądu, ani Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) ani też organ odwoławczy orzekając w sprawie nie wykazały, by sporny obiekt budowlany powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W uzasadnieniach swych rozstrzygnięć organy wskazały jedynie, iż inwestorzy dokonali rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego, a następnie na jego miejscu wykonali od podstaw ławy fundamentowe, ściany, strop, konstrukcję dachu i jego pokrycie, czego w żadnym wypadku w ocenie organów nie można uznać za odtwarzanie stanu pierwotnego budynku (remont budynku). Stwierdziły, iż samowolna rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego nastąpiła w roku 1994, w związku z czym możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu stała się niemożliwa ze względu na rażące naruszenie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tj. przepisu § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., który obowiązywał w czasie popełnienia samowoli budowlanej. Uzasadniając swe rozstrzygnięcia organy obu instancji stwierdziły również, iż inwestorzy wymurowali dwa otwory okienne oraz nie odprowadzili wód opadowych z budynku na własną działkę, co z kolei jest sprzeczne z § 12 ust. 1 i § 13 ust. 2 powołanego rozporządzenia i pogorszyło warunki użytkowe dla otoczenia. W ocenie Sądu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz z argumentacji organów I i II instancji nie wynika jednoznacznie, by sporna inwestycja stanowiła niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Oparcie decyzji rozbiórkowej wydanej na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. o w/w argumenty bez wykazania na czym polegało niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia należy uznać za obrazę art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Stwierdzić należy, iż realizacja obiektu budowlanego, który narusza warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie może co prawda stanowić okoliczność rozbiórki takiego obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jednakże obiekt budowlany naruszający warunki techniczne musi w stopniu niedopuszczalnym pogarszać warunki użytkowe dla otoczenia i pogorszenie tych warunków w stopniu niedopuszczalnym oraz jego rodzaj należy wykazać (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r. SA 790/81 OSPiKA 1982/7-8 poz.108). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia o jakim mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 może mieć miejsce wówczas, gdy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany zlokalizowany został w sposób uniemożliwiający lub istotnie ograniczający możliwość zabudowy sąsiedniej nieruchomości. Jednakże wskazuje się na to, że organ orzekający w sprawie nakaz rozbiórki na tej podstawie musi zbadać i wskazać, czy zabudowa sąsiedniej działki stała się rzeczywiście niemożliwa lub czy nastąpiło znaczne jej ograniczenie(zob. np. wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 5 listopada 1985 r. SA/Lu 500/85 niepubl.). W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie zobowiązane były ustalić, czy zaistniało pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia i czy ewentualne pogorszenie tych warunków nosiło znamiona niedopuszczalnego pogorszenia. Powinny więc w szczególności ustalić, czy pomimo dokonanej samowolnie rozbudowy i naruszenia przepisów jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, właściciel sąsiedniej nieruchomości miał nadal możliwość prawidłowej jej zabudowy. Było to o tyle istotne, że wybudowanie przez J i Z B budynku prawie w granicy działki, nie będzie stanowiło niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., jeżeli właściciel działki sąsiedniej ma możliwość prawidłowej zabudowy swojej nieruchomości. Stwierdzić należy, iż decyzja wydana w trybie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. opierająca się jedynie na okoliczności braku pozwolenia na budowę - którą to okoliczność jako jedyną ustalono bezspornie -jest wadliwa. W przypadku samowoli budowlanej, art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. znajduje bowiem zastosowanie nie wtedy, gdy zachodzi taka możliwość, lecz wówczas gdy występuje taka konieczność (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 1989 r. IV SA 83/89 ONSA 1989/1 poz. 38). Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego wyżej omówionych mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.).