II SA/Sz 549/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi H. i F. Ż. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego I u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III z a s ą d z a od Wojewody [...] na rzecz skarżących H. i F. Ż. kwotę [...] (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu odwołania H. i F. Ż. od decyzji Nr [...] z dnia [...] r. wydanej przez Starostę [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: - cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, a także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia zaświadczeniem o wpisie na listę projektantów i sprawdzających właściwej izby samorządu zawodowego. W dniu [...] r. W.S. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...] przy ul. [...]. Po analizie złożonego materiału organ I instancji stwierdził jego kompletność, wobec powyższego był zobowiązany zgodnie z art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie H.iF. Ż. dokonał ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i stwierdził, że organ I instancji zgodnie z art. 10 kpa w trakcie prowadzonego postępowania zapewnił czynny udział wszystkim stronom postępowania. Analiza materiału dowodowego dokonana przez organ odwoławczy wykazała, że na powyższą inwestycję zgodnie z art. 39 i art. 40, art. 42 i 43 oraz art. 46 ustawy z dnia 7 lipca o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) Prezydent Miasta [...] wydał w dniu [...] r. decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Funkcja planowanego przedsięwzięcia dla którego zostały ustalone warunki zabudowy jest zgodna z funkcją określoną w przedłożonym projekcie budowlanym, zaś rodzaj planowanej inwestycji nie spowoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Przedłożone rozwiązanie projektowe jest zgodne z obowiązującymi przepisami w szczególności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 5, poz. 690 ze zm.). Lokalizacja rozbudowy budynku wynika z treści decyzji ustalającej warunki zabudowy. Opinię techniczną na temat nasłonecznienia budynku opracował rzeczoznawca budowlany w specjalności architektonicznej, który we wnioskach końcowych stwierdził, iż sprawa nasłonecznienia budynku mieszkalnego wynikła z lokalizacji dodatkowego budynku na działce nr 137 nie stwarza warunków łamiących obowiązujące w naszym kraju przepisy budowlane. Projekt budowlany jest kompletny, opracowany prawidłowo przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Ustosunkowując się do argumentacji odwołania dotyczącego uzyskania 18 pokoi gościnnych, a co za tym idzie dodatkowych miejsc postojowych, Stwierdzić należy, że wykracza to poza ramy rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem postępowania, gdyż skarżący przedstawił to w sposób dorozumiany. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany tego faktu nie dokumentuje. Szczegółowe zbadanie sprawy oraz analiza posiadanych dokumentów nie potwierdzają zasadności wniesionego odwołania. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] złożyli H.i F. Ż. zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ponieważ przepisy ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia określającego warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki dopuszczają wydzielenie , czyli ewentualną rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o nie więcej niż dwa lokale mieszkalne lub jednego lokalu mieszkalnego i użytkowego o powierzchni nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Natomiast z projektu budowlanego, który był podstawą wydania pozwolenia na budowę wynika, że rozbudowa budynku polega na budowie łącznika trzykondygnacyjnego z niezależnym wejściem, zawierającego 18 pokoi na wynajem. Powierzchnia części dobudowanej (około 300m2 powierzchni użytkowej) przekracza ustawową dopuszczalną 30% rozbudowę budynku. Skarżący zarzucili nadto, że zaprojektowany łącznik zbliża się ścianą szczytową do granicy działki sąsiedniej nr [...] na odległość 3 m. Ściana ta posiada 6 okien i 1 otwór drzwiowy, czyli drugie wejście do budynku. Narusza to § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych, który wymaga , by budynki były sytuowane w odległości nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę działki sąsiedniej. Poza tym w wypadku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku będącego w istocie pensjonatem z pokojami do wynajęcia, czyli budynkiem użytkowym, obiekt taki powinno się zaliczyć do kategorii budynków wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, tymczasem warunek ten został w decyzji o pozwoleniu na budowę wykreślony. W decyzji o pozwoleniu na budowę nie rozstrzygnięto też problemu wskazania wymaganej ilości miejsc postojowych dla nowoprojektowanych 18 pokoi gościnnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na treść art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zgodnie z którym do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: 1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu warunki te zostały spełnione. Następnie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzono, w myśl art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, czy zachodzi: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, Zdaniem organu odwoławczego analiza materiału dowodowego wykazała, że na podstawie art. 39 i art. 40, art. 42 i 43 oraz art. 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) Prezydent Miasta [...] wydał w dniu [...] r. decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącą przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy podkreślił, że funkcja planowanego przedsięwzięcia, dla którego zostały ustalone warunki zabudowy, jest zgodna z funkcją określoną w przedłożonym projekcie budowlanym, a rodzaj planowanej inwestycji nie spowoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Przedłożone rozwiązanie projektowe jest zgodne z obowiązującymi przepisami w szczególności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 5, poz. 690 ze zm.). Ze stwierdzeniem organu odwoławczego o zgodności funkcji planowanej inwestycji z funkcją określoną w projekcie nie można się zgodzić. Słusznie podnoszą skarżący, że zaskarżona decyzja narusza prawo i przepisy wykonawcze. Należy przede wszystkim wskazać, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. wydana na wniosek W.S. ustaliła warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz określiła zakres inwestycji dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Decyzja ta została wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy, a organ I instancji w uzasadnieniu stwierdził, że wnioskodawca wyjaśnił, iż planowana inwestycja polega na rozbudowie części sypialno – wypoczynkowej istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W związku z tym organ wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania dla tak określonej inwestycji zastrzegając, że o rozwiązaniach projektowych zadecyduje, zgodnie z obowiązującymi przepisami, właściwy organ w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Treść powyższej decyzji determinuje zatem rozwiązania projektowe, które muszą odpowiadać funkcji projektowanego budynku, a mianowicie rozbudowa budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Definicja takiego budynku zawarta jest w art. 3 pkt 2a) ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. jedn Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), który stanowi, że przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb, mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Natomiast pojęcia rozbudowy ustawodawca nie zdefiniował osobno, lecz przy definiowaniu pojęcia budowy wyjaśnił, że przez to pojęcie należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Skoro ustawodawca zdefiniował w Prawie budowlanym pojęcie budynku jednorodzinnego i wprowadził dopuszczalność jego rozbudowy, to przyjmując generalną dyrektywę - racjonalnego ustawodawcy należy uznać, że projektowana rozbudowa nie może zmienić funkcji takiego obiektu, czyli po rozbudowie musi on nadal pozostać budynkiem jednorodzinnym, a nie np. budynkiem zamieszkania zbiorowego (pensjonatem). W rozpoznawanej sprawie problem ten pojawił się już w toku postępowania przed organem I instancji, o czym świadczy treść postanowienia z dnia [...] r. wydanego przez Starostę na podstawie art. 35 Prawa budowlanego, nakładającego na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu do zgodności z przedstawioną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która mówi o rozbudowie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, a nie dobudowie do budynku mieszkalnego innego budynku. Ten sam aspekt sprawy (w formie nie tyle prawnej, co społecznej) widoczny jest też w treści petycji z dnia 14 marca 1999r. złożonej do Rady Miasta [...] przez mieszkańców dzielnicy [...], wskazującej na potrzebę bardziej wnikliwego ustalania warunków zabudowy przez właściwe organy i podającej przykład zabudowy na działce o powierzchni 400 m2, przeznaczonej po zabudowę jednorodzinną, budowli o kubaturze 4000 m3. (k. 16 i nast. akt administracyjnych). W ocenie Sądu problem ten nie został, pomimo treści powołanego wyżej postanowienia odpowiednio uwzględniony przez organy obu instancji. Złożony przez inwestora projekt budowlany określony został przez jego autora jako dotyczący rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W istocie jednak przewiduje, że do budynku jednorodzinnego dobudowany zostanie inny budynek o gabarytach przekraczających budynek poddany rozbudowie. Autor projektu pisze wprawdzie o budynku jednorodzinnym, ale nigdzie nie wspomina o tym, że jest to budynek w zabudowie bliźniaczej. Należy stwierdzić, że w tej sytuacji projektowany budynek nie tylko zmienia podstawową funkcję budynku już istniejącego, określając ją eufemistycznie "rozbudową", w rzeczywistości prowadzącą do wybudowania pensjonatu, ale też prowadzi do asymetrii budynku w zabudowie bliźniaczej, co narusza ład architektoniczny. Na marginesie rozważań trzeba podkreślić, że skarżący na własnej działce mają również inny obiekt budowlany, ale nie jest on połączony z zajmowaną przez nich połową budynku w zabudowie bliźniaczej. Organ odwoławczy uznał, że skoro projekt budowlany jest kompletny i opracowany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane to spełnione zostały wymogi przewidziane Prawem budowlanym, co daje podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu poprawność złożonej dokumentacji nie może być sprawdzana tylko i wyłącznie od strony formalnej w oderwaniu od jej zawartości. O treści dokumentacji budowlanej (projektowej) decyduje bowiem, nie werbalne określenie przez projektanta, czego ona dotyczy, lecz to, co w rzeczywiście zostało w niej zaprojektowane. Nie można więc prawnie, przez wydanie decyzji administracyjnej, aprobować powstania nowej substancji budowlanej w warunkach wskazujących w istocie na obejście prawa ( w miejsce rozbudowy, w istocie postawienie nowego budynku). Stwierdzenia tego nie należy odnosić do przyjętych rozwiązań technicznych, za nie odpowiada projektant, ale nie znaczy to, że organ badający projekt może nie wziąć pod uwagę takich okoliczności jak, np. względy bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, aprobując oczywiste, wadliwe rozwiązania. Ponadto trzeba stwierdzić, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, pominął bowiem zarzut dotyczący odległości między budynkami, a także zarzut odnoszący się do miejsc parkingowych. Na pierwszy z tych zarzutów organ odwoławczy odpowiedział dopiero w odpowiedzi na skargę, a więc poza normatywną treścią zaskarżonej decyzji, a na drugi zarzut odpowiedział w sposób pomijający istotę zarzutu, albowiem nie odniósł się do kwestii, czy projektant winien był przewidzieć miejsca parkingowe, czy też mógł tę kwestię pominąć. W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, należy uwzględnić wszystkie aspekty sprawy omówione w uzasadnieniu wyroku, odnosząc się w pierwszej kolejności do treści dokumentacji budowlanej i ustalić, czego w istocie dotyczy, rozbudowy istniejącego budynku, czy też budowy nowego budynku o funkcji budynku zamieszkania zbiorowego. Dlatego mając na uwadze powyższe rozważania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a oraz lit.c, a także art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.