I SA/Wa 13/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /spr./ Sędziowie WSA Jolanta Rudnicka Asesor WSA Sławomir Antoniuk Protokolant ref. sąd. Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zarządzie nieruchomościami oddala skargę. I SA/Wa 13/06 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2005 r. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania P. SA od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] marca 1988 r., nr [...] orzekającej o przejęciu w zarząd na rzecz Centralnej Dyrekcji Okręgowych P. m.in. działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w S. oraz ustaleniu opłat rocznych z tytułu zarządu, w części dotyczącej przejścia w zarząd części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (dz. nr [...] o pow. [...] ha i dz. nr [...] o pow. [...] ha), utrzymał (zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Naczelnik Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] marca 1988 r., nr [...] stwierdził przejęcie w zarząd na rzecz Centralnej Dyrekcji Okręgowych P. m.in. działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w S. oraz ustalił opłaty roczne z tytułu zarządu nieruchomością. Następnie decyzją Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] maja 1990 r., nr [...] stwierdzono podział działki nr [...] na działki [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha. Pismem z dnia 11 marca 2003 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] marca 1988 r. w odniesieniu do części działki nr [...] o pow. [...] ha wskazując, iż teren ten w dacie orzekania wykorzystywany był na cele publiczne pod drogę krajową nr [...] i w związku z tym nie mógł przejść w zarząd P. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] stwierdził nieważność, w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] marca 1988 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki wskazał, iż decyzja z dnia [...] marca 1988 r. rażąco naruszała przepis art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, gdyż w postępowaniu nie przedstawiono dowodów władania nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] przez Okręgową Dyrekcję P., a ponadto Skarb Państwa nie posiadał w 1988 r. prawa własności tej nieruchomości, bowiem dopiero postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] września 1992 r., sygn. akt [...] stwierdzono nabycie własności m.in. działki nr [...] przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia z dniem 1 stycznia 1981 r. Od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Dyrektor P. SA Centrala Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w L. odwołał się do Ministra Infrastruktury podnosząc, iż brak jest jakichkolwiek dowodów na istnienie w dacie orzekania o zarządzie innego stanu faktycznego i prawnego niż wskazany w decyzji z dnia [...] lutego 1988 r. Dodatkowo podniesiono, że projekt podziału działki nr [...], który wyodrębnił działki nr [...] i nr [...] nie został zatwierdzony, a więc nie istnieje przedmiot postępowania. Rozpatrując sprawę organ drugiej instancji stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] marca 1988 r. została wydana na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99 ze zm.) Zgodnie z tym przepisem grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 1 sierpnia 1985 r. w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 87 nie przewidywał ustanowienia zarządu nieruchomościami państwowymi, bowiem tę kwestię regulowały przepisy art. 38 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis art. 87 regulował jedynie przekształcenie się z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy prawa użytkowania nieruchomościami przez państwowe jednostki organizacyjne (ustanowionego w formie prawem przewidzianej) w prawo zarządu tych jednostek. Powyższy przepis nie przewidywał wydania w tym zakresie decyzji administracyjnych, co oznacza, że decyzja w tym przedmiocie jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej. Niezależnie od powyższego organ stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że część działki nr [...] zajęta jest pod drogę krajową nr [...] S. Oznacza to, że nie było możliwe rozstrzyganie w sprawie zarządu P. co do tej części nieruchomości, która nie była w użytkowaniu tej jednostki, bowiem była zajęta pod drogę krajową i pozostawała wówczas w zarządzie organów administracji państwowej, stosownie do przepisu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Minister Infrastruktury stwierdził, iż brak ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, bowiem przedmiot stanowi część spornej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną zgodnie z jej przebiegiem. Natomiast podniesiona w decyzji Wojewody [...] okoliczność, że Skarb Państwa w dacie wydania decyzji przez Naczelnika Miasta i Gminy S. w dniu [...] marca 1988 r. nie legitymował się prawem własności tej nieruchomości nie znajduje uzasadnienia, bowiem postanowieniem z dnia [...] września 1992 r., sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w L. potwierdził przysługujące Skarbowi Państwa od dnia 1 stycznia 1981 r. prawo własności nieruchomości o pow. [...] ha, nabyte w drodze zasiedzenia. Nie ma to jednak znaczenia dla oceny prawidłowości wydanego przez organ wojewódzki rozstrzygnięcia nadzorczego, skoro nie było możliwe rozstrzyganie sprawy zarządu nieruchomością zajętą pod drogę publiczną. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. SA w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w L. i wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniu Ministra Infrastruktury decyzją z [...] marca 1988 r. nie został ustalony zarząd, ale jedynie potwierdzone zostało przejęcie w zarząd dotychczas użytkowanych gruntów przez przedsiębiorstwo państwowe. Skarżąca stwierdziła, że wprawdzie przepis art. 87 nie stanowił, aby to przekształcenie z mocy prawa miało być potwierdzone w formie decyzji, jednak ustalenie opłaty z tytułu zarządu wymagało wydania decyzji administracyjnej. Połączenie tych spraw w decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Fakt ustalenia opłaty z tytułu zarządu łączy się ściśle z istniejącym wcześniej prawem użytkowania przedsiębiorstwa państwowego do gruntu i potwierdzał istnienie zarządu z mocy prawa. Zdaniem skarżącej, mimo iż art. 87 nie wymagał wydania decyzji na potwierdzenie przekształcenia prawa, to organ administracyjny winien był jednak w formie pisemnej potwierdzić to prawo, ponieważ posiadanie jedynie decyzji o opłatach z tytułu zarządu jest niejednokrotnie kwestionowane przez organy administracyjne jako dokument potwierdzający przejście gruntów w zarząd z mocy prawa. Skarżąca podniosła, że w tamtym okresie organy administracji wydawały decyzje stwierdzające przekształcenie użytkowania w zarząd na podstawie art. 87. Praktyka ta była słuszna albowiem usuwała stan niepewności w obrocie prawnym, a ponadto decyzje wydane w oparciu o art. 87 stanowią podstawę do uwłaszczenia się przedsiębiorstw państwowych na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca przyznała, że nie posiada dokumentów, na podstawie których wykonywała prawo użytkowania, będące podstawą do przekształcenia użytkowania w zarząd. Prawo to musiało być niewątpliwe jeżeli decyzja o przejęciu użytkowania w zarząd była wydana i jeżeli ustalone zostały opłaty. Skarżąca Spółka zarzuciła, że zarówno Minister Infrastruktury jak i Wojewoda [...] nie odnieśli się do stanu faktycznego i prawnego jaki istniał w dniu 1 sierpnia 1988 r. na nieruchomości. Rozstrzygający do oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa jest stan prawny z dnia wydania tej decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa. W ocenie skarżącej bezspornym w sprawie jest fakt, że 1 sierpnia 1985 r. przedmiotowe mienie stanowiło mienie państwowe. Bezspornym również jest fakt, że w dniu 1 sierpnia 1985 r. przedsiębiorstwo państwowe P. użytkowało to mienie i było to użytkowanie faktyczne i prawne. Linia [...] wybudowana została w 1954 r. P. SA posiada prawomocną decyzję uwłaszczeniową wydaną w dniu [...] grudnia 2001 r., a dokumenty potwierdzające datę wybudowania linii dołączone były do postępowania uwłaszczeniowego. Skarżąca podniosła, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. nie wskazała żadnych dokumentów, aby w dniu 1 sierpnia 1985 r. miał jakiekolwiek prawo do tej nieruchomości. Obecnie przez działkę przebiega droga krajowa, ale nie wykazane zostało w jakim okresie została ona wybudowana. Zarządzanie drogą i czynienie na nią nakładów są zdarzeniami faktycznymi, a nie prawnymi i nie mogą stanowić podstawy do uzyskania gruntu. Ponadto skarżąca zarzuciła, że Minister nie odniósł się do kwestii, od kiedy część tej działki zajęta jest pod drogę krajową, a wnioskodawca nie przedłożył dokumentacji, z której by wynikało, że przed wydaniem decyzji stwierdzającej zarząd poczynione były jakiekolwiek nakłady na ten grunt i w jakim terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie lub odrzucenie skargi (z uwagi na złożenie jej po terminie). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organy obydwu instancji przeprowadziły postępowanie prawidłowo, tj. z zachowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjaśnienie kwestii, czy kontrolowana przez organ decyzja jest dotknięta którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że organ nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, lecz ogranicza się do badania przesłanek nieważności decyzji. Zaczynając od komparycji decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] marca 1988 r., należy dostrzec, że jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia powołano przepisy art. 38 i 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, dalej powoływana jako "ustawa"), a w uzasadnieniu decyzji organ wskazał jedynie przepis art. 87 ustawy. Zgodnie z treścią art. 87 ustawy grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Analiza przepisu art. 87 ustawy prowadzi do wniosku, że na tej podstawie prawnej niedopuszczalne było wydawanie decyzji, albowiem skutek polegający na przejściu gruntów w zarząd następował z mocy samego prawa, a przepisy ustawy nie przewidywały wydawania decyzji deklaratoryjnych. Wydanie więc kontrolowanej decyzji na podstawie art. 87 ustawy oznacza, że z mocy prawa dotknięta jest wadą nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej. Wobec tego organ zobowiązany był stwierdzić, że decyzja rażąco narusza ten przepis. Zgodnie bowiem z art. 6 kpa, który określa ogólną zasadę praworządności w postępowaniu administracyjnym, organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że przepisy prawa (ustawy i wydane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze) decydują o tym, kiedy organ administracji państwowej wydaje decyzję administracyjną. Wydawanie decyzji na podstawie błędnych ustaleń co do obowiązywania normy prawnej uprawniającej do działania w takiej formie powoduje, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, a zatem obarczona jest wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. To stanowisko jest jednolicie utrwalone w orzecznictwie (vide wyroki NSA z 17 stycznia 2005 r. (sygn. akt OSK 1011/04 - niepublikowany), z 10 czerwca 1983 r. (sygn. akt I SA 217/83 (ONSA 1983/1/41). Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że decyzja administracyjna w sprawie, w której załatwienia w formie decyzji przepisy nie przewidują, podlega stwierdzeniu nieważności jako wydana bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 1981 r., SA 109/81 GAP 1987, nr 8). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że nie było dopuszczalne wydania decyzji na takiej podstawie prawnej jak wskazana w decyzji kontrolowanej. Jak wynika z uzasadnienia skargi skarżąca przyznaje, że przepis art. 87 ustawy nie przewidywał wydania decyzji, jednakże uważa, że skoro taka była praktyka organów administracji, to organ winien potwierdzić w formie decyzji uprawnienia wynikające z tego przepisu. Taki argument nie mający umocowania w przepisach prawa jest bezzasadny. Ponadto jak wyżej wskazano, w decyzji kontrolowanej powołano także inny przepis prawa materialnego, tj. art. 38 ustawy, który w ust. 2 stanowił, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej. Oznacza to, że przepis ten dawał podstawę, przy spełnieniu warunków określonych w art. 38 ust. 1 do wydania decyzji (konstytutywnej), której wydanie przewiduje wprost art. 38 ust. 2. Wobec powyższego stwierdzić należy, że w decyzji z [...] marca 1988 r. zastosowano dwa przepisy wzajemnie wykluczające się. W takiej relacji bowiem pozostają do siebie art. 38 i 87 ustawy. Skoro organ równocześnie stosuje przepisy pozostające do siebie w opozycji, to już sam ten fakt stanowi dowód rażącego naruszenia prawa. Jeżeli nawet założyć, że decyzja w rzeczywistości wydana była na podstawie art. 38 ustawy, a art. 87 zaś został powołany wadliwie, to i w tym przypadku decyzję kontrolowaną należałoby uznać za dotkniętą wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie było bowiem podstaw prawnych do ustanawiania zarządu dla takiej jednostki, która miała grunt w użytkowaniu, a użytkowanie to przekształciło się z mocy prawa w zarząd . Podnoszony przez skarżącą P. SA argument odnośnie nie posiadania dokumentu, na podstawie którego wykonywane było prawo użytkowania, nie uzasadniał wydania decyzji, jeżeli przepis prawa nie przewidywał jej wydania (o czym była mowa powyżej). Odnosząc się do kwestii wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. w przedmiocie uwłaszczenia skarżącej sporną nieruchomością, wskazać należy, że decyzja ta nie ma wpływu na ocenę legalności decyzji z dnia [...] marca 1988 r., dotyczy bowiem odrębnego przedmiotu postępowania, a ponadto decyzja uwłaszczeniowa nie wpływa na ocenę kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji w aspekcie art. 156 § 1 kpa, z tej przyczyny, że decyzja kontrolowana została wydana bez podstawy prawnej. Chybiony jest też zarzut skargi zmierzający do kwestionowania istnienia drogi w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Jak wynika z załącznika nr 1 do uchwały nr 192 Rady Ministrów z 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r., nr 3, poz.16) droga krajowa S. oznaczona była numerem [...]. Obecnie droga oznaczona jest nr [...] i wykazana jest jako droga krajowa w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 marca 2005 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim (Dz. U. Nr.5, poz. 486). Uzasadniało to legitymację Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 1988 r. Jest on bowiem następcą Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych i zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1) ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086) jest zarządcą dróg krajowych i autostrad. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wbrew stanowisku organu skarga została złożona w terminie, co skarżąca wykazała dokumentami złożonymi do pisma procesowego z 10 stycznia 2006 r., wobec czego wniosek o odrzucenie skargi z uwagi na upływ terminu do jej wniesienia był niezasadny.