I SA/Wa 440/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia ... r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia ... r. ... 2.stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia ... r. nr ... Minister Transportu i Budownictwa, po rozpoznaniu wniosku J.J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia ... r. nr ... o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia ... r. nr ... o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. W..., ozn. nr hip "Kolonia [...]", rej hip. ... – w części dotyczącej działki nr ... stanowiącej własność Skarbu Państwa. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Nieruchomość położona w W. przy ul. W. oznaczona hipotecznie jako "Kolonia [...]" do dnia wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.) stanowiła współwłasność S. J., C. J. oraz M. J. w częściach równych. Przedmiotowa nieruchomość wchodzi obecnie w skład działek nr ... i nr ... obrębie .... W dniu 23 listopada 1948 r. do Wydziału Polityki Budowlanej Zarządu Miejskiego wpłynął wniosek C. J. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem z dnia ... r. nr .... odmówiło ustanowienia prawa własności czasowej. W uzasadnieniu orzeczenia organ jako przyczynę odmowy wskazał przeznaczenie nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne. Zgodnie ze znajdującymi się w aktach sprawy postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku spadkobiercami poprzednich właścicieli są J.J. i A. K. Wnioskiem z dnia 10 listopada 2000 r. J.J. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanego orzeczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pismem z dnia 31 stycznia 2001 r. przesłało do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast powyższy wniosek do rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Postępowanie to przejął Minister Infrastruktury, który wskazał że jest właściwy do oceny powołanego orzeczenia w zakresie działki nr ... stanowiącej własność Skarbu Państwa, a nie może orzekać w odniesieniu do działki nr ... stanowiącej własność miasta W. Po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego decyzją z dnia ... Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia w części dotyczącej działki nr .... W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia dekretowego obowiązującym planem zagospodarowania był plan generalny na lata 1955-1965 zatwierdzony przez Prezydium Rządu dnia 2 lipca 1956 r. Na podstawie barwnych wydruków z planu ustalono, że przedmiotowa nieruchomość w 90 % była położna w liniach rozgraniczającą ulicy W. oraz w pozostałej części położona jest na obszarze opisanym jako parki i zieleńce. Minister uznał więc, że takie przeznaczenie nieruchomości w 1960 r. uniemożliwiało ustanowienie prawa własności czasowej, dlatego decyzja odmowna jest prawidłowa mimo błędnego uzasadnienia, że teren jest przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne. J.J. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzając, że nie zgadza się z decyzją o odmowie unieważnienia orzeczenia z dnia ... r. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia ... r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia ... r. W uzasadnieniu decyzji Minister ponownie stwierdził, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie generalnym na cele publiczne uniemożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Organ wskazał, że przeznaczenie nieruchomości na szeroko rozumiane cele publiczne, wyłącza możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej. Stanowisko takie potwierdzają wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. sygn. akt OSK 352/04 oraz z dnia 14 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 348/04. Powyższa decyzja Ministra Transportu i Budownictwa stała się przedmiotem skargi J.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wskazano, iż niezwykle groźne jest generalne przyjęcie, że użyteczność publiczna wyklucza zwrot nieruchomości. Skarżący wskazuje, że na sąsiedniej działce został urządzony serwis samochodowy. Ponadto zdaniem skarżącego wadliwość orzeczenia z 1960 r. polega na nie przyznaniu odszkodowania. Odpowiadając na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przedmiotowej sprawie zadaniem organu nadzoru była ocena czy powołane orzeczenie nie jest dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa, a w szczególności czy nie narusza w sposób rażący przepisów dekretu z dnia 24 października 1945 r. Na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy dotychczasowy właściciel gruntu albo prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby reprezentujące ich prawa, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Obowiązkiem gminy było uwzględnienie wniosku, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. W przedmiotowej sprawie Minister ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość była w planie przeznaczona na cele użyteczności publicznej, co w istocie oznaczałoby, że orzeczenie o odmowie przyznania własności czasowej odpowiada prawu. Jednak wskazać należy, że pojęcie "przeznaczenia" zarówno w dacie wejścia w życie dekretu jak i orzekania miało swoją szczególną normatywną treść wynikającą z przepisów regulujących prawo zagospodarowania przestrzeni. Przeznaczenie gruntu mogło być ustalone na podstawie planu szczegółowego, jak i na podstawie ogólnego planu zabudowania, określał on bowiem linie regulacyjne rozgraniczające obszary o różnym przeznaczeniu, strefy według sposobu zabudowania jedno lub wielopiętrowego, zwartego, grupowego, luźnego lub mieszanego, z określeniem najwyższej dopuszczalnej wysokości i gęstości zabudowania dla poszczególnych stref. W dniu wydania decyzji o odmowie przyznania własności czasowej obowiązywał dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz.109). Dekret ten przewidywał, że planowe zagospodarowanie przestrzenne przeprowadza się na podstawie planów: krajowego, regionalnych oraz miejscowych, opracowywanych zgodnie z wytycznymi polityki gospodarczej Państwa. Plany zabudowania, które uprawomocniły się przed wejściem w życie niniejszego dekretu pozostały w mocy, mogły jednak być w ciągu dwóch lat zmienione bez odszkodowania dla osób zainteresowanych. Plany miejscowe ustalały przeznaczenie terenów na poszczególne cele i były odpowiednikiem planów zabudowania z dekretu z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Plan miejscowy po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskiwał moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie obwieszczenia w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia. Przy czym wskazać należy, iż w pierwszych 4 latach obowiązywania dekretu obowiązywał szczególny zapis zawarty w art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268) wskazujący Naczelną Radę Odbudowy Stolicy jako organ właściwy do uchwalenia planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdza się, że planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie wydania orzeczenia był Plan Generalny na lata 1955-1965 zatwierdzony przez Prezydium Rządu dnia 2 lipca 1956 r. Jednak żaden przepis nie dawał możliwości aby uchwała Prezydium Rządu zatwierdzała plan miejscowy. Organ zatem w ogóle nie wyjaśnił jakie było w istocie przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. Nie wyjaśnił czy Prezydium [...] W. przyjęło ten plan w wersji przedstawionej w aktach sprawy. Jak słusznie więc wskazuje skarżący w piśmie z dnia 13 czerwca 2006 r. brak jest w aktach sprawy uwierzytelnionej kopii planu, tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jako materiał dowodowy w takim przypadku może służyć wyłącznie wyrys i wypis z planu (wyrok NSA z 5 maja 1999r., sygn. akt IV SA 826/97) a nie zaś dokumenty nie mające walorów planu zagospodarowania przestrzennego. Zapisu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołującego się na uchwałę Prezydium Rządu nie można uznać w żadnym razie uznać za wyjaśnienie przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazać należy, że kwestia przeznaczenia nieruchomości w planie ma fundamentalne znaczenie dla oceny legalności decyzji o odmowie przyznania własności czasowej, w związku z tym sprawa musi być tak rozpatrzona aby nie budziła wątpliwości co do przeznaczenia nieruchomości. Organ powinien przeznaczenie ustalić na podstawie planu o bezwzględnej mocy obowiązującej. Sąd w ramach swojej kognicji nie był uprawniony do wyjaśnienia tej kwestii. Natomiast powoływanie się na plan wg. stanu zatwierdzonego uchwałą rządu powoduje, że podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji jest dokument nie stanowiący planu miejscowego nie będący przepisem. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa, które wpłynęły w sposób istotny na wynik postępowania. W związku z tym konieczne stało się uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji. Zatem w ponownym postępowaniu należy dokonać oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie odnosząc się do dokumentów złożonych przez pełnomocnika skarżących, a następnie wydać stosowną decyzję. Biorąc powyższe pod uwagę Sad uznając, że zgromadzony materiał dowodowy wymaga uzupełnienia i dokładniejszego rozważenia – z mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit c w związku z art. 152 ppsa– orzekł jak w sentencji.