I SA/Wa 534/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. sprawy na posiedzeniu jawnym rozpoznawał sprawę ze skargi Zarządu Mienia Komunalnego w B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na zmianę układu przestrzennego miasta 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Zarządu Mienia Komunalnego w B. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Mienia Komunalnego w B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora w B. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] o odmowie wydania pozwolenia na zmianę układu przestrzennego miasta B., polegającą na rozbiórce budynku przy ul. [...] (d. [...] i [...]) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym : Zarząd Mienia Komunalnego w B. w dniu 28 grudnia 2004 r. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zgodę na zmianę układu przestrzennego miasta B., polegającą na rozbiórce dwóch budynków mieszkalnych położonych przy ul. [...], [...] oraz budynku przy [...] z uwagi na ich zły stan techniczny. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] nie zezwolił na zmianę układu przestrzennego miasta B., która miałaby polegać na rozbiórce budynków przy ul [...] i [...]. Minister Kultury decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] uchylił powołaną decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w B., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. odmówił Zarządowi Mienia Komunalnego w B. wydania pozwolenia na zmianę układu przestrzennego B., polegającą na rozbiórce budynku przy ul. [...] (obecnie ul. [...]). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że rozbiórka kamienicy spowoduje naruszenie walorów zabytkowych obszaru wpisanego do rejestru zabytków oraz zakłóci charakter zabudowy na zapleczu jednej z głównych ulic miasta. Organ wskazał również, iż kamienice te stanowiły w okresie międzywojennym własność rodziny O. – właścicieli znanej fabryki [...]. Zarząd Mienia Komunalnego złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie odniósł się do awaryjnego stanu technicznego budynku i niewspółmiernych kosztów przeprowadzenia remontu budynków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2005 utrzymał w mocy decyzję o odmowie wydania zezwolenia na zmianę układu przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził w pierwszej kolejności, że rozbiórka budynku stanowiącego element układu urbanistycznego traktowana jest jako roboty budowlane przy zabytku, zatem podstawą prawną odmowy wydania pozwolenia powinien być art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a nie wskazany przez organ pierwszej instancji art. 36 ust. 1 pkt 11 tej ustawy. Przy czym stwierdzono, że kwestia wpisu samego budynku do rejestru zabytków nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Organ wskazał, że kamienica wraz z oficyną stanowi istotny element układu urbanistycznego tego miasta ukształtowanego na przełomie XIX i XX wieku. Zmiana tego układu poprzez rozbiórkę budynku spowodowałaby naruszenie wartości historycznych tego obszaru. Budynek stanowi bowiem charakterystyczną dominantę ulicy [...] i rozbiórka spowodowałaby dysharmonię w ukształtowanym układzie przestrzennym. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Zarządu Mienia Komunalnego w B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono rażące naruszenie prawa materialnego polegające na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, rażącego naruszenia art. 2, art.7, art. 32 ust.1 art. 93 ust. 2 i art. 241 ust.6 przepisów Konstytucji RP poprzez podejmowanie przez organy administracji publicznej działań nie mających umocowania prawnego. Ponadto zarzucono naruszenie art. 6 i art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez objęcie szeroką formą ochrony budynku - rudery nie wpisanego do rejestru zabytków. Wreszcie zarzucono rażące naruszenie szeregu przepisów Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, chociaż nie z powodów wskazanych przez skarżącego. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Czyni to wedle stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy Zarząd Mienia Komunalnego w B. mógł być stroną postępowania o udzielenie zezwolenia w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Stosownie do treści art. 36 ust. 5. ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (.Dz. U Nr 162 poz. 1568 ze zm.) pozwolenie m.in. na prowadzenie robót budowlanych wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Tymczasem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na wniosek Zarządu Mienia Komunalnego w B., który jak wynika z akt sprawy nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, a jest tylko zarządcą mienia stanowiącego własność gminy B., w związku z tym nie mógł być stroną postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na wykonanie rozbiórki. Nie można również uznać, że Zarząd Mienia Komunalnego w B. wystąpił w imieniu Gminy B., ponieważ zgodnie z treścią art. 33 § 1 Kpa pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna. Natomiast samo zarządzanie nieruchomością w imieniu gminy nie czyni z zakładu budżetowego strony uprawnionej do wystąpienia o pozwolenie na zmianę układu przestrzennego, brak jest bowiem przepisu w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), który upoważniałby tę jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej do występowania w imieniu gminy w tego typu postępowaniach. Tym samym rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednostki niebędącej stroną poprzez skierowanie decyzji nie do właściciela nieruchomości, lecz jej zarządcy, spełnia przesłankę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Nawet gdyby uznać, że w przedmiotowej sprawie z wnioskiem wystąpił Dyrektor Zarządu Mienia Komunalnego w B. jako pełnomocnik Prezydenta Miasta B. to i tak wskazanie jako adresata decyzji jej pełnomocnika, jak również skierowanie decyzji do pełnomocnika osoby prawnej jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie i powoduje, że decyzja taka jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 1992 r. V SA 494/92 ONSA 1993 r. Nr 4 poz. 102). W konkluzji stwierdzić należy, ze zakażona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji dotknięte są wadą nieważności zdefiniowaną w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, co powoduje uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.