II SA/Łd 1170/05

Dnia 21 czerwca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Marcin Stańczyk, po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2006 roku na rozprawie przy udziale sprawy ze skargi T. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adw. J. W. - Kancelaria Adwokacka w Ł., A. 115 kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złotych osiemdziesiąt groszy), w tym należny podatek VAT tytułem kosztów zastępstwa adwokackiego sprawowanego z urzędu. Decyzją z dnia [...] (znak: [...] ) Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w P. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt1, art. 50 ust. 1, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003r, Nr 164, poz. 1589), art. 104 K.p.a. oraz Uchwały Rady Miasta w Piotrkowa Trybunalskiego nr XX/312/04 z dnia 26 maja 2004r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. U Woj. Łódz. Nr 268, poz. 2278 z 30 września 2004r.), po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalił dla Parafii [...] w P. przy ulicy A. 49a sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu nieruchomości położonej przy ul. B. w P. (działki o nr ew. 814/1, 815/1, 816/1, 817, 818/1, 826 obręb [...]) dla inwestycji obejmującej rozbudowę Cmentarza [...] przewidzianego do realizacji na wskazanym terenie. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. i T. S. , H. M. oraz Z. M. . T. i T. S. , właściciele sąsiednich działek ozn. nr ewid. 825/1, 825/2, 827/1, 827/2, 828/1 i 828/2., zarzucili wydanej decyzji obrazę art. 4, 6, 15 i 16 ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Wyjaśnili, że wspomniane wyżej działki powstały w wyniku podziału działek o nr ewid. 825, 827 w związku z planowaną ówcześnie rozbudową cmentarza. Podnieśli, iż decyzja organu I instancji nie uwzględnia tego stanu i nie obejmuje obecnie tych działek, w związku z czym czują się oszukani. Dodatkowo w efekcie zaniechania budowy cmentarza na tym terenie zostanie utworzona strefa ochronna pasów zieleni izolacyjnej od cmentarza w kierunku ich nieruchomości. H. M. współwłaścicielka działki ozn. nr ewid. 813, graniczącej z terenem przedsięwzięcia stwierdziła, iż niezasadnie odstąpiono od sporządzenia raportu oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Jej zdaniem skutkuje to naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 32, poz. 315), którego przepisy nakazują zbadanie wpływu cmentarza na środowisko przyrodnicze. Wskazała, iż stanu tego nie uwzględnia skarżona decyzja, choć w promieniu kilkudziesięciu metrów przy ul. A. istnieje zabudowa mieszkaniowa. Do odwołania przyłączył się także Z. M. - syn H. i M., właściciel terenu ozn. nr ewid. 445 i 446 przy ul. A. 128, który to w postępowaniu pierwszej instancji nie uczestniczył w charakterze strony. Zarzucił jego pominięcie w postępowaniu, mimo że posiada w sprawie interes prawny, gdyż rozbudowa cmentarza przy ul. B. spowoduje drastyczne obniżenie wartości nieruchomości przy ul. A. . Z. M. stwierdził także, iż czuje się również właścicielem działki ozn. nr ewid. 813, przylegającej do projektowanej rozbudowy cmentarza z tej racji, że wszystkie nieruchomości nabył od matki w drodze darowizny. W tej sytuacji podtrzymał stwierdzenia zawarte w odwołaniu H. i M. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu w myśl art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu jej lokalizacji. Zgodnie z treścią art. 56 cyt. ustawy w sytuacji bezplanowej, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z odrębnymi przepisami prawa. Organ wskazał, iż projektowana inwestycja ulokowana jest na terenie niezabudowanych działek stanowiących grunt rolny, przyległych do istniejącego cmentarza, a zatem jest kontynuacją budowli zrealizowanej na podstawie uprzednich uprawnień wnioskodawcy postępowania. Zdaniem organu utrwalony już stan rzeczy determinuje sposób zagospodarowania terenu, a projektowana zabudowa stanowi kontynuację inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takiej lokalizacji przepisy odrębne nie sprzeciwiają się, przy czym została ona zaakceptowana przez organ ochrony sanitarnej - w myśl art. 1 ustawy z dnia 31 lipca 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 z późn. zm.) tj. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. oraz przez organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przez Wojewodę [...] . W konsekwencji, nie można zdaniem organu odmówić ustalenia lokalizacji projektowanego przedsięwzięcia na terenie objętym postępowaniem w liniach rozgraniczających wskazanych na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji organu I instancji. Powyższa decyzja określa, stosownie do art. 54 cyt. ustawy, warunki i cechy planowanej inwestycji oraz wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich (pkt 5). Jeżeli jednak jej skutkiem będzie ograniczenie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub spadek ich wartości rynkowej, to właściciele mogą zdaniem organu dochodzić roszczeń przewidzianych w art. 58 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, wykup nieruchomości lub jej części, lub odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości (art. 36 i 37 cyt. ustawy). Odnosząc się do odwołania T. i T. małż. S. organ stwierdził, iż na podjęcie decyzji nie mogą też mieć wpływu uprzednie koncepcje związane z poszerzeniem cmentarza i podziałem nieruchomości. Zdaniem organu II instancji organ rozstrzygający jest związany wnioskiem o ustalenie lokalizacji zadania wskazującym teren objęty tym zadaniem i nie może wychodzić poza jego granice. Nie mogą również odnieść zamierzonego skutku zarzuty co do elementów zagospodarowania terenu cmentarza objętego poprzednio wydanym pozwoleniem budowlanym. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. i T. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Stwierdzili, iż na skutek budowy cmentarza przyległy teren ich działki stracił charakter budowlany. Zdaniem skarżących potwierdza to załączone do akt postanowienie Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji z [...] Ponadto, wobec braku możliwości przeprowadzenia na własnej działce inwestycji budowlanych skarżący domagają się odszkodowania za utworzenie na ich gruncie 50 m strefy ochronnej cmentarza. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznając zarzuty skarżących za nieuzasadnione i podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej lub w postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego właściwego na czas wydania decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane bowiem zostały z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego gwarantujących stronie możliwość czynnego udziału w tym postępowaniu, a wyrażonych w art. 10 i 81 K.p.a., art. 7 i 107 K.p.a. oraz z art. 53 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy terenu stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy to postępowanie oraz działek sąsiednich w takim zakresie, w jakim inwestycja narusza ich uzasadnione prawem chronione interesy. W obecnie obowiązującym stanie prawnym zachowało swoją aktualność dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity - Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.). Przykładowo można wskazać: wyrok NSA w Warszawie z 7.03.2000 r. IV SA 364/99, LEX nr 54743, wyrok NSA w Warszawie z 27.06.2001 r. IV SA 1056/99, LEX nr 78932 . Skarżącym jako współwłaścicielom nieruchomości graniczącej z nieruchomością inwestora przysługiwał przymiot strony postępowania. Winni być oni zatem zawiadomieni nie tylko o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestora, ale także o każdej czynności podejmowanej przez organ w toku postępowania. Obowiązkowi temu organ uchybił. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji winien ustalić krąg właścicieli nieruchomości sąsiadujących z obszarem, na którym planowana jest inwestycja, gdyż tym osobom przysługiwał przymiot strony wraz ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przedmiotowej sprawie organ I instancji winien wydać po dokonaniu wymaganych uzgodnień, w tym z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, właściwym zarządcą drogi, do której nieruchomość przylega oraz z właściwym inspektorem sanitarnym, co wynika wprost z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych ( tekst jedn. Dz. U. Nr 23 z 2000 r., poz. 295 ze zm. ). Do uzgodnień tych ma zastosowanie tryb określony w art. 106 K.p.a. ( art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Współdziałanie, którego dotyczy art. 106 K.p.a., podejmowane jest przed załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji. Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego (vide: wyrok NSA w Warszawie z 7.03.2002 r. II SA 2938/00, LEX nr 81776). Wobec wagi, jaką postępowanie uzgodnieniowe pełni w kreowaniu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji kończącej postępowanie główne rysuje się potrzeba rygorystycznego pojmowania i przestrzegania zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania, czyli bez wyłączania spod jej obowiązywania także czynności podejmowanych przed organem współdziałającym. Z uwagi na to, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 K.p.a. jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, mają do niego zastosowanie w szczególności takie przepisy K.p.a., jak art. 7, wymagający, aby sprawa była szczegółowo wyjaśniona i art. 10 K.p.a. zapewniający stronom możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W postępowaniu tym ma również zastosowanie przepis art. 81 K.p.a. Treść przepisu art. 81 wymaga, aby organ administracji przynajmniej powiadomił stronę o zgromadzonym materiale dowodowym oraz o tym, w jakim czasie i miejscu strona może się z zebranymi dowodami zapoznać, jak też wypowiedzieć się co do przeprowadzonych dowodów. Organ współdziałający na podstawie art. 106 K.p.a. powinien zwrócić szczególną uwagę na krąg podmiotów uczestniczących w sprawie w charakterze strony, jak też zapewnienie wszystkim stronom prawa czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 K.p.a.), naruszenie bowiem tego przepisu skutkuje wznowieniem postępowania zakończonego postanowieniem wydanym w tym trybie (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) – ( vide: wyroki NSA w Warszawie: z 22.03.1999 r. IV SAB 273/98, LEX nr 46788; z 22.02.1999 r. IV SA 2787/98, LEX nr 47226; z 25.03.1998 r. IV SA 1040/96, LEX nr 45177 ). W rozpoznawanej sprawie organ wskazanym powyżej obowiązkom uchybił, nie zapewniając skarżącym jako współwłaścicielom nieruchomości sąsiedniej, posiadającym przymiot strony, możliwości udziału w każdym stadium postępowania. W aktach sprawy brak jest dowodów zawiadomienia skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji, możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, jak również dowodów doręczenia skarżącym postanowień wydanych przez właściwe organy w trybie postępowań uzgodnieniowych, a tym samym możliwości skorzystania z prawa do wniesienia zażalenia ( art. 106 § 5 k.p.a.). Zgodnie z powołany powyżej przepisem art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) organ I instancji winien dokonać uzgodnienia z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych. Art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121 z 2004 r., poz. 1266 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji stanowił, iż przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, zaś gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha –zgody wojewody wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Z pisma z dnia [...] skierowanego do [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł., w którym Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w P. zwrócił się o uzgodnienie projektowanej inwestycji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 106 K.p.a. wynika, że na działkach objętych wnioskiem znajdują się grunty klasy III i IV. Zestawienie wskazanych powierzchni gruntów klasy III i porównanie usytuowania określonych działek na mapie stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji zdaje się wskazywać, iż zwarty obszar gruntów klasy III przekracza 0,5 ha. W takim zaś przypadku zmiana przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze wymagałaby zgody właściwego ministra. W uzasadnieniu decyzji organów obu instancji brak jest jednak odniesienia do tej kwestii, zaś w aktach sprawy znajduje się tylko postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] , w którym organ wskazuje numery ewidencyjne działek objętych rozbudową cmentarza nie określając klasy bonitacyjnej gruntu. Okoliczność ta, istotna dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy nie została zatem przez organy wyjaśniona. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt a, b i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu orzeczono zgodnie z § 18 i § 19 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).