III SA/Gd 282/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie: NSA Barbara Skrzycka-Pilch, WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz,, Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 11 maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z dnia 1 grudnia 2003r. nr [...]. W dniu 26 listopada 2003 r. J. P. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej [...] wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia 11 maja 2004 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], powołując się na art. 6 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.), § 2 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817), oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z dnia 1 grudnia 2003 r. nr [...] o odmowie przyznania J. P. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 160% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 110% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, w myśl zaś art. 3 ust. 3 powołanej ustawy za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe. Od dochodu nie odlicza się między innymi zaliczek na podatek dochodowy i składki na ubezpieczenie zdrowotne. W przypadku J. P. zaliczka na podatek dochodowy wynosi 50,60 zł, a składka na ubezpieczenie zdrowotne – 67,33 zł. Te dwa składniki zwiększają dochód strony dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego o kwotę 117,93 zł, a zatem jej dochód wynosi 841,62 zł. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 17 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych J. P. 20% z osiąganego dochodu, to jest kwotę 168,32 zł winna przeznaczyć na wydatki mieszkaniowe. Następnie organ podał, że do wydatków zgodnie z treścią § 2 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych można zaliczyć jedynie 90% wydatków faktycznie poniesionych. Skoro opłaty mieszkaniowe za lokal wynoszą 182,27 zł, to 90% z tej kwoty wynosi 164,04 zł. Organ wskazał, iż wysokość dodatku mieszkaniowego oblicza się jako różnicę pomiędzy faktycznie poniesionymi wydatkami, a 20% dochodów gospodarstwa w gospodarstwie jednoosobowym (art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Różnica między wydatkami mieszkaniowymi (164,04 zł), a 20% dochodu gospodarstwa domowego – kwotą 168,32 zł jest liczbą ujemną, co oznacza, że dodatek mieszkaniowy stronie nie przysługuje. Organ drugiej instancji podniósł ponadto, że trudna sytuacja materialna wnioskodawczyni oraz stan jej zdrowia nie mają wpływu na przyznanie dodatku mieszkaniowego, gdyż świadczenie to nie zależy od uznaniowości organu, ale od spełnienia przesłanek przez osobę ubiegającą się o nie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. P. wskazała, iż na 6 miesięcy przed złożeniem ostatniego wniosku organ przyznał jej dodatek mieszkaniowy, opierając się na tych samych przepisach prawa, które były podstawą wydania obecnie zaskarżonej decyzji odmownej. W ocenie skarżącej decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego jest decyzją uznaniową, skoro organ może owo świadczenie przyznać lub nie w zależności od wysokości budżetu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. pełnomocnik organu podniósł, że mimo istnienia przesłanki wznowieniowej wywiedziona skarga winna być oddalona, gdyż w dacie orzekania organ nie naruszył prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, lecz nie ze względów w niej wskazanych. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.) weszła w życie w dniu 1 stycznia 2002 r. Art. 9 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowił w dacie wydania zaskarżonej decyzji, że Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia określi szczegółowy wykaz i wysokość wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego. Na podstawie tej delegacji ustawowej Rada Ministrów wydała w dniu 28 grudnia 2001 r. rozporządzenie w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817), którego § 2 ust. 2 stanowił, że do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki wymienione w ust. 1, w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. Organy administracji publicznej rozpatrując niniejszą sprawę powołały się na przepisy tegoż rozporządzenia i wskazały, że do wydatków będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego można zaliczyć jedynie 90% wydatków faktycznie poniesionych. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r. w sprawie P 4/05, ogłoszonym w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 maja 2006 r. Nr 84, poz. 587, po rozpatrzeniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku orzekł, że art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez to, że narusza zakres ustawowego upoważnienia. Trybunał uznał zatem, że ograniczenie wydatków będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego o 10% nie ma podstaw w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wobec powyższego należało uwzględnić fakt niekonstytucyjności art. 9 ust. 1 pkt 1 przywołanej wyżej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 145 a § 1 k.p.a. orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, zaś w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145 a k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (tak J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1 z 2000, poz. 16). Teza powyższa zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym. Odnosząc się do twierdzeń pełnomocnika organu podnieść trzeba, że wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis ustawy, który jest niezgodny z Konstytucją oraz na przepisy rozporządzenia, które są niezgodne z ustawą oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim przypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślić należy, że nie można naruszenia prawa ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w toku wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a.), jak również sytuacji jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zatem stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oznacza dla niniejszej sprawy, iż przepisy te nie mogą być uznane za prawidłową podstawę prawną wydanych decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W świetle powołanej normy konstytucyjnej nasuwa się jednoznaczny wniosek, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji. Jest bowiem zasadą, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego. Pogląd taki został zawarty między innymi w wyroku NSA z dnia 11 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA 1027/99 (System Informacji Prawnej Lex nr 4680), w którym Sąd wskazał, że skoro okoliczność stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego (przesłanką wznowieniową), to taka regulacja prawna uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji (oraz decyzji organu pierwszej instancji) przez Naczelny Sąd Administracyjny. Teza powyższa zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...]. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej będą zobowiązane zastosować przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego wynikającej z powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zmiana ta spowodowała, że obniżenie wysokości wydatków przyjmowanych do wyliczenia dodatku mieszkaniowego do 90% musi być uznane za bezpodstawne. Uwzględniając skargę Sąd nie określił, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, bowiem w ocenie Sądu art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nakłada na sąd obowiązek zamieszczenia takiego rozstrzygnięcia w wyroku uwzględniającym skargę, nie dotyczy uwzględnienia skargi na akt odmowny. Akt, którym odmówiono uwzględnienia żądania nie podlega bowiem wykonaniu, a tymczasowa ochrona wynikająca z przepisu art. 152 cytowanej ustawy z istoty swojej dotyczy aktów i czynności, które podlegają wykonaniu w jakiejkolwiek formie.