VII SA/Wa 89/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. I. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2005 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia (...) sierpnia 2004 r. znak (...), wydaną na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu (...) w (...) stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia (...) sierpnia 2001 r. znak (...) nakazującej A. i M. I. wykonanie stosownych czynności doprowadzających do zgodności z przepisami budynek gospodarczy wybudowany samowolnie na działce nr geod. (...) położonej przy ul. (...) w (...). W uzasadnieniu wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że inwestor wybudował budynek gospodarczy w sposób samowolny. W celu doprowadzenia samowoli budowlanej do zgodności z przepisami, decyzją z dnia (...) sierpnia 2001 r. znak (...) nałożono obowiązek wykonania określonych czynności - omurowania cegłą pełną grub. 12 cm. fragmentu drewnianej ściany wystającej poza murowany budynek na sąsiedniej działce oraz przedłożenia trzech egzemplarzy projektu budowlanego powykonawczego. Inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych wskazaną decyzją, lecz całkowicie wyburzył drewniany budynek, pozostawiając część betonowych fundamentów. W miejscu tego budynku powstał nowy obiekt o zmienionych parametrach technicznych, zmienionej konstrukcji z drewnianej na murowaną oraz nowej konstrukcji dachowej. W opisanej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu (...) w (...) ocenił, że jego decyzja z dnia (...) sierpnia 2001 r. znak (...) stała się nieadekwatna do zaistniałego stanu, w związku z czym należało orzec o jej wygaśnięciu. A. I. nie zgodził się z powyższą decyzją. Pismem z dnia (...) sierpnia 2005 r. wystąpił do (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Motywując swój wniosek inwestor wskazał, iż nie został poinformowany przez organ o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej, dlatego nie odwołał się od decyzji z dnia (...) sierpnia 2004 r. znak (...). Organ nie spełnił przy wydawaniu decyzji obowiązku udzielania rzetelnej i pełnej informacji o jej skutkach, naruszając art. 9 Kpa. Inwestor dostrzegł również rażące naruszenie art. 11 Kpa poprzez fragmentaryczne odniesienie się do obowiązków nałożonych wygaszoną decyzją, a także art. 9 Kpa w postaci niepowołania w decyzji przepisów Prawa budowlanego. Podniósł także zarzuty względem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu (...) w (...) z dnia (...) czerwca 2005 r. znak (...) ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej, utrzymanego w mocy postanowieniem (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2005 r. znak (...). Uznał, że nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 Kpa do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu (...) w (...) z dnia (...) sierpnia 2001 r. znak (...), a decyzja tego organu z dnia (...) sierpnia 2004 r. znak (...) została wydana z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 9, 11, 35 § 3, 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Po rozpatrzeniu wniosku A. I., (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) września 2005 r. znak (...) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu (...) w (...) z dnia (...) sierpnia 2004 r. znak (...), stwierdzającej wygaśnięcie decyzji tego organu z dnia (...) sierpnia 2001 r. znak (...) w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami budynku gospodarczego wzniesionego samowolnie na działce przy ul. (...) w (...). W uzasadnieniu podał, że nie stwierdził, aby badana decyzja zawierała wadę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, co uzasadniałoby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W dacie jej wydania nie istniał na działce nr geod. (...) przy ul. (...) w (...) drewniany budynek gospodarczy, którego sposób doprowadzenia do zgodności z prawem został określony w decyzji organu I instancji z dnia (...) sierpnia 2001 r. znak (...). W miejscu tego budynku powstał w 2002 r. nowy obiekt o zmienionych parametrach technicznych, zmienionej konstrukcji z drewnianej na murowaną oraz nowej konstrukcji dachowej. Fakt ten został potwierdzony w trakcie oględzin z dnia (...) lutego 2003 r. Nie było zatem przedmiotu, w stosunku do którego mogłaby być wykonana decyzja ostateczna Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu (...) w (...) z dnia (...) sierpnia 2001 r. znak (...), skutkiem czego stała się ona bezprzedmiotowa. Bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność ze względu na możliwości osiągnięcia celu i dotyczy zmiany stanu faktycznego. Decyzja wiąże tak długo, jak długo istnieje stan faktyczny stanowiący podstawę jej wydania, gdyż jest ona jednym z narzędzi realizowania zadań nałożonych przez prawo na organy administracyjne. Takiego narzędzia nie może stanowić decyzja bezprzedmiotowa, dlatego z uwagi na interes społeczny konieczne jest stwierdzenie jej wygaśnięcia. Należy zatem stwierdzić, iż pozostawienie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia bezprzedmiotowego koliduje z interesem społecznym. W niniejszej sprawie została zrealizowana przesłanka bezprzedmiotowości decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu (...) w (...) z dnia (...) sierpnia 2001 r. znak (...) wskazana w art. 162 § 1 pkt 1 Kpa oraz przesłanka pozostawania rozstrzygnięcia w sprzeczności z interesem społecznym. Odpowiadając na zarzuty zawarte we wniosku z dnia (...) sierpnia 2005 r. organ stwierdził, że okoliczności podnoszone przez stronę nie powodują wadliwości badanej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 Kpa. Stwierdzenie wygaszenia decyzji nie przesądzało o legalizacji nowopowstałego murowanego budynku gospodarczego, dlatego nie zostało zamieszczone w decyzji pouczenie o etapach legalizacji, w tym o opłacie legalizacyjnej. Nie stanowiło też merytorycznego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie przepisów Prawa budowlanego, więc zarzut rażącego naruszenia art. 9 Kpa poprzez nieprzywołanie przepisów Prawa budowlanego jest nieuzasadniony. Skoro organ nie orzekał na podstawie przepisów tej ustawy, nie mógł ich wskazać w badanej decyzji. Organ nadzorczy nie stwierdził też rażącego naruszenia art. 11 Kpa, gdyż niewskazanie w całości zakresu obowiązków nałożonych w celu doprowadzenia budynku do zgodności z przepisami nie spełnia przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Pozostałe zarzuty dotyczyły natomiast postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. A. I. złożył odwołanie od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Podtrzymał zarzuty sformułowane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu (...) w (...) z dnia (...) sierpnia 2004 r. znak (...) oraz ocenił jako technicznie niewykonalne obowiązki nałożone decyzją tego organu z dnia (...) sierpnia 2001 r. znak (...). Dodał, że budynek gospodarczy został wybudowany w 1959 r., a więc zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie powinno się stosować wobec tego obiektu art. 48 cytowanej ustawy, lecz przepisy dotychczasowe. Po rozpatrzeniu odwołania A. I. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) listopada 2005 r. znak (...) utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 Kpa. Decyzja organu nadzoru budowlanego z dnia (...) sierpnia 2004 r. została wydana z prawidłowym zastosowaniem przepisu art. 162 § 1 Kpa, ponieważ zapadła w warunkach, gdy obowiązek nałożony decyzją z dnia (...) sierpnia 2001 r. przestał być możliwy do egzekwowania. Inwestor w sposób samowolny ukształtował nałożony na niego obowiązek poprzez wzniesienie nowego obiektu budowlanego. Decyzja niemożliwa do wyegzekwowania nie może stanowić narzędzia realizacji zadań, nałożonych przez prawo na organy administracyjne, zatem z punktu widzenia interesu społecznego stwierdzenie jej wygaśnięcia jest niezbędne. W niniejszej sprawie zostały wypełnione przesłanki bezprzedmiotowości decyzji oraz interesu społecznego, wymienione w art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut pominięcia w uzasadnieniu badanej decyzji całości znanej stronom sentencji decyzji z dnia (...) sierpnia 2001 r., ani zarzut braku powołania przepisów Prawa budowlanego w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw. Przesłanką stwierdzenia nieważności badanej decyzji nie może być również zarzut technicznej - w ocenie inwestora - niewykonalności nałożonych na niego obowiązków, czy też polemika z ich zasadnością. Wyjaśnił również, że przedmiotem prowadzonego postępowania była analiza decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu (...) w (...) z dnia (...) sierpnia 2004 r. znak (...), nie zaś innych rozstrzygnięć kwestionowanych przez Odwołującego się, będących konsekwencją działań legalizujących samowolę budowlaną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. I., kwestionując decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2005 r. znak (...). Ponownie przedstawił zarzuty zawarte zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia (...) sierpnia 2005 r., jak i w odwołaniu. W szczególności Skarżący wskazał, iż wykonał szerszy zakres robót, niż wymagany decyzją z dnia (...) sierpnia 2001 r. nakładającą określone obowiązki w celu doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami, gdyż kierował się nakazem zawartym w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i na jego podstawie wyburzył budynek, wykorzystując elementy konstrukcyjne, które były w dobrym stanie technicznym przy wznoszeniu nowego obiektu. Podniósł, że nie został poinformowany o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej i z tego względu nie odwołał się od decyzji z dnia (...) sierpnia 2004 r. Przy wydaniu tej decyzji rażąco naruszono art. 9 Kpa, ponieważ organ nie spełnił obowiązku udzielania rzetelnej i pełnej informacji o skutkach swojego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, lecz nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2005 r. znak (...), utrzymująca w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia (...) września 2005 r. znak (...), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu (...) w (...) z dnia (...) sierpnia 2004 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami budynku gospodarczego wzniesionego samowolnie na działce nr geod. (...) położonej przy ul. (...) w (...). Na wstępie należy wskazać, iż organ odwoławczy badał decyzję wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym, mającym na celu stwierdzenie, czy rozstrzygnięcie zawiera wadę wskazaną w art. 156 § 1 Kpa. Zgodnie z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 § 1 Kpa, decyzje ostateczne mogą być kwestionowane tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Jednym z wyjątków od powyższej zasady jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kpa. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracyjny posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, a więc rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji lub wydania jej z naruszeniem prawa, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 Kpa wymaga innego podejścia do sprawy, niż w postępowaniu zwykłym oraz w innych trybach nadzwyczajnych. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, stanowiące wadę kwalifikowaną, występuje wówczas, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawnego. W ocenie Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu (...) w (...) prawidłowo zastosował art. 162 Kpa jako podstawę decyzji z dnia (...) sierpnia 2004 r. znak (...) w sytuacji, gdy budynek, którego dotyczyła wygaszona decyzja, został rozebrany, a na jego miejscu wzniesiono nowy obiekt budowlany - jak wynika z protokołu oględzin nieruchomości z dnia (...) lutego 2003 r. Inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych podlegającą wygaszeniu decyzją tego organu z dnia (...) sierpnia 2001 r. znak (...), lecz samowolnie rozebrał budynek i wniósł nowy obiekt budowlany, co godziło w interes społeczny, czyniąc wskazaną decyzję niemożliwą do wyegzekwowania. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 Kpa stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji, będąca niezbędną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia, wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej - z powodu ustania bytu podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, a także z powodu zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji, lub zmiany w stanie prawnym w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Bezprzedmiotowość decyzji wskazana w art. 162 § 1 pkt 1 Kpa stwarza podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa albo też po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przesłanka bezprzedmiotowości decyzji oraz konieczności stwierdzenia jej wygaśnięcia ze względu na interes społeczny zaistniała w rozpatrywanej sprawie, czyniąc niezbędnym zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego trybu przewidzianego w art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. Podjęte przez inwestora działania spowodowały bowiem bezprzedmiotowość decyzji, a interes społeczny sprzeciwiał się pozostawaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięcia niemożliwego do wyegzekwowania. Sąd podziela argumentację organów I i II instancji w przedmiocie nieuwzględnienia podnoszonych przez Skarżącego wobec decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu (...) w (...) z dnia (...) sierpnia 2004 r. znak (...) zarzutów braku pouczenia o etapach legalizacji samowoli budowlanej, braku powołania jako podstawy prawnej przepisów Prawa budowlanego, niewskazania w całości zakresu obowiązków nałożonych decyzją podlegająca wygaszeniu, jak również zarzutu technicznej niewykonalności obowiązków nałożonych wygaszoną decyzją. Ponadto zauważyć trzeba, iż kontrolą Sądu nie są objęte w niniejszej sprawie podważane przez Skarżącego rozstrzygnięcia, będące konsekwencją działań legalizacyjnych. Poruszaną przez Skarżącego kwestię nałożenia nieodpowiednich obowiązków w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami należało podnieść w postępowaniu zwykłym, bez samowolnego ich przekraczania i rozebrania budynku. Zarzuty, które mogłyby być rozpatrywane w postępowaniu zwykłym, nie mogą stanowić przesłanki rażącego naruszenia prawa. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.