VII SA/Wa 553/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), , Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi G. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. F. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] wydaną w oparciu o art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) Prezydent Miasta P., po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 10 lutego 2004 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. C. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na zmianie elewacji zachodniej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w P. poprzez wykonanie otworów okiennych. W uzasadnieniu wyjaśnił, że inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) postanowieniem Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2003 r. znak [...], który działał na podstawie upoważnienia udzielonego przez Ministra Infrastruktury pismem z dnia [...] sierpnia 2003 r. znak [...]. W ocenie Prezydenta Miasta P., inwestycja polegająca na zmianie elewacji zachodniej budynku mieszkalnego poprzez wykonanie otworów okiennych w ścianie zbliżonej na odległość 3,0 m. do granicy z sąsiednią nieruchomością oraz 2,5 m. do ściany budynku gospodarczego nie będzie nadmiernie oddziaływać na nieruchomość sąsiednią. Ekspertyza techniczna wykazała, że wykonanie otworów okiennych w ścianie zachodniej budynku nie będzie miało negatywnego wpływu na zabudowę istniejącą na działce nr [...], a zbliżenie budynku na działce nr [...] nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiedniej działki nr [...] i nie narusza interesów osób trzecich. Po rozpatrzeniu odwołania J. Z. i G. F., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, iż kwestionowana decyzja nie powinna zostać wydana. Należało odmówić wydania takiej decyzji, gdyż budowa budynku wraz ze zmianami w elewacji została już wykonana i była prowadzona na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę. W stosunku do tej decyzji Minister Infrastruktury wyraził zgodę na odstępstwa, a powyższa decyzja nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i nie została podważona przez żadną ze stron. Nie było więc żadnych podstaw prawnych do wydania kolejnej decyzji w tej samej sprawie. Organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i umorzył prowadzone przez niego postępowanie jako bezprzedmiotowe, ponieważ udzielenie pozwolenia na budowę może mieć miejsce jedynie przed zrealizowaniem zamierzeń inwestycyjnych. W dniu 4 października 2005 r. wpłynął do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wniosek B. C.o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. nr [...]. Motywując swój wniosek B. C. stwierdziła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące rozbudowanego przez nią budynku mieszkalnego, a budynek został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi (protokół PINB z dnia 17 listopada 2003 r.). Jej zdaniem, decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] stanowiła odrębną decyzję i odnosiła się do budynku, wobec którego nie toczyło się żadne postępowanie organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz została wydana zgodnie z prawem. Dodała, że wydanie kwestionowanej decyzji przez Wojewodę [...] nastąpiło z pominięciem znaczących dla sprawy faktów, czyli z naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w związku z wnioskiem B. C., decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] stwierdził nieważność decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], w oparciu o przesłankę zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, iż weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. regulujących zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także dokonania na tej podstawie oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. W opinii organu nadzorczego, Wojewoda [...] nieprawidłowo stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania zostało udzielone pozwolenie na wykonanie robót budowlanych faktycznie już zrealizowanych przez inwestora, a kwestionowane otwory okienne wykonano w oparciu o wcześniejszą decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego nad częścią garażową, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w P. Nie określił bowiem, na jakich przesłankach oparł się uznając, iż zrealizowanie otworów okiennych rzeczywiście miało miejsce, w szczególności zaś nie ustalił, jaki charakter miało postępowanie prowadzone wobec spornej inwestycji w ramach nadzoru budowlanego. Z protokołu oględzin budynku z dnia 17 listopada 2003 r. wynika, że inwestycja została doprowadzona do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie otworów okiennych i na tej podstawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła w dniu 9 stycznia 2006 r. G. F., wnosząc o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] oraz orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. nr [...]. G. F. zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i wydanie decyzji bez podstawy prawnej, a także naruszenie art. 107 k.p.a. przez brak stosownego uzasadnienia prawnego. Jej zdaniem, organ nieprawidłowo ograniczył uzasadnienie prawne do wskazania, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Odniosła bowiem wrażenie, iż organ nie zgadza się jedynie z oceną stanu faktycznego, dokonaną przez Wojewodę [...]. Dodała, że fakt pominięcia w sprawie istniejących wcześniej dowodów, podnoszony przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, może stanowić wyłącznie przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 k.p.a., a nie przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Sprzeczne ustalenia faktyczne wymagają ewentualnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, lecz nie wypełniają dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a W wyniku rozpoznania wniosku G. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...], stwierdzającą nieważność decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda [...] posiadał informację o toczącym się postępowaniu organów nadzoru budowlanego wobec budynku, którego dotyczy inwestycja, jednak nie przeprowadził stosownych ustaleń w przedmiocie charakteru, zakresu i wyniku przeprowadzonego postępowania. Z tego względu pominął fakt, iż pismem z dnia 3 listopada 2003 r. B. C. poinformowała o wykonaniu obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi, co zostało potwierdzone w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 17 listopada 2003 r., podczas których stwierdzono, że otwory okienne zostały zamurowane. Ponownie zatem ocenił, iż niepodjęcie przez Wojewodę [...] działań w stosunku do prowadzonego postępowania organów nadzoru budowlanego jest rażącym naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła G. F., kwestionując decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu. Podniosła, iż jako bezpośredni sąsiad inwestora posiada interes prawny w niniejszej sprawie, gdyż prowadzona w sposób łamiący Prawo budowlane inwestycja wpływa negatywnie i wprost na korzystanie z jej nieruchomości. Zarzuciła wydanie decyzji bez podstawy prawnej, z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu oraz naruszenie art. 107 k.p.a. w postaci braku stosownego uzasadnienia prawnego decyzji argumentując, jak we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 9 stycznia 2006 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...], stwierdzającą nieważność decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] uchylającej decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] - zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą B. C. pozwolenia na budowę polegającą na zmianie elewacji zachodniej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w P. poprzez wykonanie otworów okiennych - i umarzającej postępowanie organu I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie postępowania nieważnościowego, mającym zastosowanie wyłącznie do eliminacji z obrotu prawnego rozstrzygnięć dotkniętych kwalifikowaną wadą prawną, której rodzaje określa art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z takich wad, uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na istnieniu oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nieprawidłowo stwierdził, że przesłanka ta wystąpiła przy wydaniu decyzji przez Wojewodę [...] z dnia [...] maja 2004 r. nr [...]. Wojewoda [...] odniósł się w decyzji z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] r. do postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., nawiązując zarówno do decyzji tego organu z dnia [...] marca 2003 r. zobowiązującej inwestora do doprowadzenia rozbudowanego budynku do stanu zgodnego z prawem, jak również do jego decyzji z dnia [...] września 2003 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sytuacji udzielenia przez Prezydenta Miasta P. zgody na odstępstwo od warunków technicznych postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powziął wątpliwość co do zgodności z prawem badanej decyzji Wojewody [...] w oparciu o zapis w protokole z oględzin przeprowadzonych na działce inwestora w dniu 17 listopada 2003 r., zgodnie z którym sporna inwestycja została doprowadzona do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie otworów okiennych. Organ nadzorczy nie dopatrzył się jednak wady formalnej protokołu decydującej o jego mocy dowodowej w sprawie, polegającej na przeprowadzeniu oględzin jedynie w obecności pracownika nadzoru budowlanego oraz syna B. C., a więc bez udziału wszystkich stron postępowania. Sporządzony w taki sposób dokument urzędowy, jakim jest protokół z oględzin budynku, nie przedstawia mocy dowodowej, w szczególności zaś zawarte w nim spostrzeżenia nie mogą wpływać na ocenę legalności decyzji administracyjnej. Należy również zauważyć, iż J. Z. i G. F. wniosły w dniu 26 listopada 2003 r. zastrzeżenia do sporządzonego protokołu, a podczas rozprawy sądowej w dniu 22 czerwca 2006 r. Skarżąca wyjaśniła, że nie nastąpiło zamurowanie okien, a tylko ich zamaskowanie, które po oględzinach zostało usunięte. Skarżąca dodała również, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września 2003 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego zostało uchylone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...]. Ponadto, udzielona postanowieniem Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2003 r. zgoda na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), umożliwiające wykonanie ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi w budynku mieszkalnym na działce nr ewid. [...] w odległości 3,0 m. od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ewid. [...] oraz w odległości 2,5 m. od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ewid. [...] przy ul. [...] w P., została wydana post factum - po uprzednim wykonaniu prac budowlanych. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2003 r. znak [...], nakazująca B. C. wykonanie niezbędnych robót budowlanych w celu doprowadzenia rozbudowanego budynku do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi, została wydana wskutek stwierdzenia podczas kontroli w dniu 19 lutego 2003 r. i 19 marca 2003 r., że inwestor wykonał elewację zachodnią i północną niezgodnie z dokumentacją techniczną zatwierdzoną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego, a także niezgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi. W elewacji zachodniej umieszczono bowiem typowe okna z szybą, a taras został zabudowany ścianą pod dach, gdzie wbudowano okno jednoskrzydłowe. Nie ulega zatem wątpliwości, iż prace budowlane przy zmianie elewacji zachodniej budynku wykonano przed uzyskaniem zgody na odstępstwo od warunków technicznych, tj. przed dniem 26 sierpnia 2003 r. Co więcej, istotne odstąpienie od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2002 r. zostało dokonane przed wydaniem przez ten organ decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, co przesądziło o wadliwości tej decyzji ze względu na bezprzedmiotowość postępowania. A zatem, Wojewoda [...] prawidłowo uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji wskazując, że rozstrzyganie w przedmiocie pozwolenia na budowę może mieć miejsce jedynie przed zrealizowaniem zamierzeń inwestycyjnych. Dokonanie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust.1 ustawy - Prawo budowlane. Istotne odstępstwa zrealizowane bez uprzedniej zmiany pozwolenia na budowę skutkują wszczęciem procedury określonej w art. 51 Prawa budowlanego, a wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji określonej w ust. 1 pkt 3 wskazanego artykułu sprawia, że po stronie organu, który wydał pozwolenie na budowę powstaje obowiązek jego uchylenia, gdy wspomniana decyzja stanie się ostateczna (art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego). Postępowanie w przedmiotowej sprawie powinno toczyć się przed właściwym organem nadzoru budowlanego w ramach procedury legalizacyjnej uregulowanej w art. 51 Prawa budowlanego. Z tego względu decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] nie mogła pozostać w obrocie prawnym, a postępowanie przed tym organem należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Ponadto, organ ponownie rozpatrujący sprawę powinien rozważyć możliwość poinformowania ministra właściwego do spraw budownictwa o problemie funkcjonowania w obrocie prawnym postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2003 r. znak [...], wydanego z upoważnienia Ministra Infrastruktury, udzielającego zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgoda na wskazane odstępstwo została bowiem wydana post factum - po wykonaniu przez inwestora prac budowlanych. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 i 209 w/w ustawy.