II SA/Gl 746/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie WSA Iwona Bogucka (spr.) WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi U. K.(K.) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Z dnia [...]r. nr [...], 2. stwierdza, ze zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. stwierdza nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, decyzją ostateczną z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta S. nakazał U. K. rozbiórkę części budynku mieszkalnego przy ul. [...], to jest stropu nad I piętrem, 80 cm ścian zewnętrznych i ścianki działowej. [...] r. Prezydent Miasta jako organ egzekucyjny wystawił tytuł wykonawczy wraz z klauzulą o skierowaniu tytułu do egzekucji, oraz w tej samej dacie wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Po rozpoznaniu zażalenia zobowiązanej na postanowienie w przedmiocie grzywny, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził wniesienie zażalenia z uchybieniem terminu. Na skutek skargi U. K., Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, wyrokiem z dnia 9 maja 2001 r. w sprawie o sygn. II SA/Ka 1498/99 uchylił postanowienie organu odwoławczego. W uzasadnieniu podano, że po pierwsze wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło bez wymaganego prawem upomnienia, po wtóre postanowienie o nałożeniu grzywny nie zostało skutecznie doręczone zobowiązanej. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z pism znajdujących się w aktach wynika, że [...] 2001 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przesłał sprawę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. celem kontynuowania postępowania, zaś ten organ [...] 2001 r. sprawę grzywny w celu przymuszenia przekazał Wydziałowi Finansowemu Urzędu Miejskiego w S., z powołaniem się na właściwość rzeczową organu jednostki samorządu terytorialnego. Z akt nie wynika, aby przed tym organem doszło do wydania jakichś aktów administracyjnych. Natomiast pismem z dni [...] 2003 r. U. K. udzieliła pełnomocnictwa swemu bratu A. K. do występowania w jej imieniu przez Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w S., bez określania rodzaju postępowania, którego pełnomocnictwo dotyczy. W dalszej kolejności, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] umorzył grzywnę w wysokości [...] zł, nałożoną postanowieniem Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym z [...] r. Rozstrzygnięcie uzasadniono tym, że w wyroku z dnia 9 maja 2001 r. NSA OZ w Katowicach nie uznał za wystarczający tryb doręczenia zobowiązanej upomnienia. Jako podstawę prawną podano art. 125 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm.). Następnie organ I instancji wystosował do U. K. upomnienie z dnia [...] 2004 r., wzywające ją do dobrowolnego wykonania obowiązki rozbiórki części budynku przy ul [...] w S., z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Upomnienie zostało przesłane U. K. na jej adres ale odebrane przez A. K.. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nałożył na U. K. grzywnę w wysokości [...] zł, w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki części obiektu budowlanego. Na postanowieniu tym widnieje podpis J. K. oraz data [...] r. Z akt nie wynika, aby postanowienie to zostało wysłane pocztą na adres zobowiązanej lub jej pełnomocnika A. K.. Pismem z dnia [...] 2004 r., które wpłynęło do organu [...] 2004 r. J. K. złożyła zażalenie na postanowienie w przedmiocie grzywny. W uzasadnieniu podała, że odebrała osobiście postanowienie w siedzibie organu, jednakże nie mogła go przekazać córce, która wyjechała. Wniosła o umorzenie nałożonej po raz wtóry grzywny. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu podał, że zażalenie wniosła osoba nie będąca stroną ani pełnomocnikiem strony, nie przysługuje jej zatem prawo złożenia środka zaskarżenia. Podniesiono również, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu, liczonym od dnia doręczenia postanowienia [...] r. W skardze do sądu administracyjnego U. K. wniosła o przywrócenie jej terminu do złożenia zażalenia i ponowne rozpatrzenie sprawy. Podała, że jej matce w siedzibie organu I instancji doręczono postanowienie z dnia [...] r. z informacją, iż mimo braku pełnomocnictwa może się od niego odwołać. Nadto opisała dotychczasowy przebieg postępowania związanego z przedmiotowym budynkiem i wyraziła brak zrozumienia dla działań organów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podkreślił, że nieobecność skarżącej w miejscu zamieszkania nie jest przesłanką usprawiedliwiającą wniesienie zażalenia przez osobę trzecią, jeżeli nie zostało udzielone pełnomocnictwo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują kontrolę legalności działania administracji publicznej z punktu widzenia legalności. Uwzględniając skargę, Sąd jest uprawniony do uchylenia zaskarżonego aktu, stwierdzenia jego nieważności lub wydania z naruszeniem prawa. Sąd nie jest natomiast uprawniony do wydawania w sprawie administracyjnej orzeczeń, należących do kompetencji organów administracji i rozstrzygających merytorycznie o żądaniach strony. Z tego powodu nie było dopuszczalne orzekanie przez Sąd o przywróceniu terminu do złożenia środka zaskarżenia lub rozpoznanie co do istoty zażalenia od orzeczenia pierwszej instancji. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany ani wnioskami i zarzutami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Orzekając w sprawie Sąd może również stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia. Z tego względu możliwe było poddanie kontroli wszelkich aktów wydanych w ramach postępowania związanego z nałożeniem grzywny w postępowaniu egzekucyjnym. Instytucję grzywny w celu przymuszenia regulują przepisy rozdziału 2 działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., nr 110, poz. 968 ze zm.), dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Grzywna ta jest środkiem egzekucyjnym, stosowanym w postępowaniu dotyczącym egzekucji obowiązków niepieniężnych. Art. 121 § 4 ustawy wskazuje, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Postępowanie egzekucyjne w kontrolowanym przypadku jest prowadzone w oparciu o tytuł wykonawczy z [...] r. W sprawie zostało wydane postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny dnia [...] r. Po uchyleniu przez Sąd wyrokiem z dnia 9 maja 2001 r. w sprawie o sygn. II SA/Ka 1498/99 postanowienia organu II instancji, w obrocie prawnym pozostało postanowienie organu I instancji i złożone od niego zażalenie strony. Zażalenie to powinno zostać rozpoznane, z uwzględnieniem uwag poczynionych przez Sąd w uzasadnieniu wydanego wyroku. Z akt nie wynika, aby do takiego rozpatrzenia doszło. Organ egzekucyjny wydał natomiast postanowienie o umorzeniu nałożonej grzywny. Stwierdzić należy, że postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym przewiduje możliwość umorzenia nałożonych a nie uiszczonych lub nie ściągniętych grzywien, jednakże wyłącznie w sytuacji wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Przesłankę taką wyraźnie wskazuje hipoteza normy powołanej przez organ jako podstawa dokonanego umorzenia. W sprawie nie doszło do wykonania określonego tytułem wykonawczym obowiązku, nie mogła zatem znaleźć zastosowania instytucja umorzenia grzywny. Z tego powodu wydane w granicach sprawy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Sąd zakwalifikował jako spełniające przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził jego nieważność. Wobec podanych wyżej okoliczności należy stwierdzić, że wydanie w prowadzonym postępowaniu kolejnego postanowienia w przedmiocie grzywny naruszyło przepis art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Pierwszorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała kwestia zasadności umorzenia postępowania zażaleniowego. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w świetle materiału sprawy, zupełnie niezrozumiały jest argument organu o uchybieniu terminu do złożenia zażalenia. Bezsprzecznie przyjęto, że postanowienie zostało doręczone J. K. [...] r. Wniesione przez nią zażalenie wpłynęło do organu egzekucyjnego [...] r., a zatem przed upływem terminu do złożenia zażalenia. Problem terminowości wniesienia zażalenia w sprawie zatem nie występuje. Do rozważenia pozostaje natomiast kwestia słuszności argumentu o wniesieniu zażalenia przez osobę nieuprawnioną. Konstytucyjna zasada państwa prawnego kreuje określone standardy działania organów państwa, mające służyć tworzeniu zaufania obywatela do organów i prawa. Nie może zatem być tak, że odmienne standardy staranności przyjmowane są dla strony, a odmienne dla organu. Organ I instancji nie dokonał prawidłowego doręczenia postanowienia. Nie zostało ono wysłane na adres zobowiązanej, nie zostało także doręczone ustanowionemu pismem z dnia [...] 2003 r. pełnomocnikowi A. K.. Postanowienie to wydano natomiast w siedzibie organu osobie bliskiej strony – jej matce. Organ potraktował zatem J. K. jako osobę uprawnioną do odbioru postanowienia. Wniosek taki jest konieczny do przyjęcia, w przeciwnym przypadku należałoby bowiem stwierdzić, że organ wydał decyzję osobie trzeciej, nie uprawnionej do jej otrzymania. Możliwe jest, zgodnie z art. 33 § 4 k.p.a. odstąpienie przez organ od żądania pełnomocnictwa, jeżeli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Należy zatem uznać, że organ I instancji dokonując doręczenia decyzji, nie powziął wątpliwości co do istnienia upoważnienia J. K. do występowania w imieniu jej córki U. K.. Skoro taką praktykę zaakceptowano na etapie postępowania przed organem I instancji, skarżąca jak i działająca na rzecz skarżącej jej matka, miały podstawy do przyjęcia, że praktyka taka nie będzie zaniechana a uprawnienie J. K. do występowania w imieniu córki zanegowane. Zasada zaufania wymaga konsekwencji i stałości w działaniu organów władzy, tak aby strona mogła racjonalnie podejmować decyzje. Jeżeli organ odwoławczy powziął wątpliwości co do legitymacji osoby wnoszącej zażalenie, winien był zwrócić się do niej o dostarczenie pełnomocnictwa lub wskazać na konieczność potwierdzenia dokonanej czynności przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika, nie był jednak uprawniony do uznania zażalenia za bezprzedmiotowe bez dokonania wyżek wskazanych czynności. Mając na uwadze przedstawione argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) i pkt 2 oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji wyroku.