III SA/Wa 884/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Asesor WSA Artur Kot (spr.), Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty należności z tytułu kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] grudnia 2005 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 34 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) oraz na podstawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 6, poz. 54 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M.G. , Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2005 r. odrzucającą wniosek i odmówił wnioskodawcy rozłożenia na raty kary pieniężnej. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] czerwca 2005 r. nałożona została na skarżącego kara pieniężna w łącznej wysokości 3.000 zł. Pismem z 28 czerwca 2005 r. wystąpił on z wnioskiem o rozłożenie na raty wymienionej kwoty. Wyjaśnił, że z powodu trudnej sytuacji materialnej, w jakiej znajduje się jego rodzina, nie posiada możliwości uiszczenia kwoty 3.000 zł. Organ I instancji odrzucił jego wniosek, gdyż skarżący nie nadesłał "dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia jego prośby", pomimo prawidłowo doręczonego wezwania. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że postępowanie w sprawie rozłożenia na raty kary pieniężnej nałożonej w drodze decyzji administracyjnej może być prowadzone tylko na wniosek dłużnika, który powinien współdziałać "z urzędem rozpatrującym prośbę". Brak odpowiedzi na ponowne wezwanie prowadzi zdaniem organu I instancji do konkluzji, że wnioskodawca nie jest zainteresowany dalszym prowadzeniem postępowania w sprawie. W piśmie z 27 października 2005 r. zawierającym odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, skarżący podtrzymał swój wniosek o rozłożenie na raty należności z tytułu nałożonej na niego kary pieniężnej. Uzasadniając swoje stanowisko powtórzył, że sytuacja materialna jego rodziny jest trudna. Zarówno skarżący, jak i jego żona oraz córka posiadają status osób bezrobotnych. Wspólnie z żoną skarżący wychowuje nadto pięcioletniego wnuka. Z tych względów wnosi o rozłożenie na raty przedmiotowych należności. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i odmówił rozłożenia na raty nałożonej na skarżącego kary pieniężnej. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że skarżący wzywany do złożenia szeregu wymienionych dokumentów, złożył tylko pisemne oświadczenie o nieposiadaniu majątku oraz zawieszeniu działalności gospodarczej. Zdaniem organu odwoławczego, brak jest zatem "obiektywnych przesłanek pozwalających na rozłożenie kary pieniężnej na raty". Skarżący, niezadowolony z rozstrzygnięcia organu odwoławczego, złożył 1 lutego 2006 r. pismo zawierające skargę na jego decyzję z [...] grudnia 2005 r. Oświadczył, że nie posiada żadnego majątku. Powtórzył następnie prezentowaną w trakcie postępowania administracyjnego argumentację, która sprowadza się do tego, że z powodu trudnej sytuacji finansowej i rodzinnej nie posiada możliwości uiszczenia nałożonej na niego kary pieniężnej. Wnosi zatem o jej "zmniejszenie" i rozłożenie na raty. W załączeniu nadesłał kopie dokumentów potwierdzających trudną sytuację finansową jego rodziny. Odpowiadając na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał swoją dotychczasową argumentacje i wniósł o jej oddalenie. Dodał, że "nie mógł rozłożyć płatności kary pieniężnej na raty albowiem strona ograniczyła się jedynie do opisania swojej trudnej sytuacji majątkowej, nie przedstawiła natomiast żadnego materiału, który mógłby dowodzić wskazanych przez nią okoliczności". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. II. Kontroli Sądu poddana została decyzja w sprawie odmowy rozłożenia na raty kary pieniężnej nałożonej na skarżącego na podstawie przepisów art. 92 i art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.). Kary pieniężne nałożone przez inspektorów transportu drogowego stanowią dochody budżetu państwa (art. 94 ust. 1 powołanej wyżej ustawy). Z dyspozycji art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) wynika, że spłata należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, przypadających na podstawie przepisów szczególnych państwowym jednostkom sektora finansów publicznych, o których mowa w art. 18 – 22, może być, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, umarzana, odraczana lub rozkładana na raty. W art. 34 ust. 2 ustawy o finansach publicznych zawarta została delegacja dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności, o których mowa w ust. 1, a także wskazania organów do tego uprawnionych, z uwzględnieniem: 1) przesłanek uzasadniających umorzenie, odroczenie lub rozłożenie na raty należności, 2) rodzaju i zakresu udzielonych ulg w spłaceniu należności, 3) wskazania organów właściwych do umarzania należności, odraczania lub rozkładania na raty w zależności od wysokości kwot udzielonej ulgi. Wykonując delegację zawartą w powołanym przepisie, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2001 r. określiła szczegółowe zasady i tryb umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 6 poz. 54) – powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Z § 4 rozporządzenia wynika zaś, że w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi kierownicy państwowych jednostek budżetowych lub dysponenci części budżetowych, na wniosek dłużnika, mogą odroczyć termin spłaty całości lub części należności albo rozłożyć płatność całości lub części należności na raty, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes Skarbu Państwa. Rozstrzygnięcie w przedmiocie rozłożenia na raty należności o charakterze administracyjno – prawnym następuje na podstawie decyzji kierownika państwowej jednostki budżetowej lub kierownika państwowego zakładu budżetowego albo dysponenta części budżetowej – zgodnie z § 7 pkt 1 rozporządzenia. Zauważyć przy tym należy, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego wykonuje wraz z wojewódzkimi inspektorami transportu drogowego zadania Inspekcji Transportu Drogowego określone w ustawie o transporcie drogowym i zadania wynikające z odrębnych przepisów (art. 51 ust. 1), a także jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw transportu (art. 53 ust. 1). Decyzja wydana przez organ o tak wskazanej pozycji ustrojowej jest decyzją administracyjną, a zgodnie z art. 1 pkt 1 K.p.a., w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy tej ustawy. III. Istota postępowania prowadzonego w trybie art. 138 K.p.a. polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy (w tym przypadku Główny Inspektor Transportu Drogowego) obowiązany jest ponownie rozpatrzyć ją w całości i dokonać oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, po ponownym zapoznaniu się ze stanem faktycznym sprawy i dokonaniu jego oceny. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Jeżeli uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, to powinien odpowiednio uzasadnić swoje stanowisko. Powinien zatem wskazać zarówno przyczyny uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, jak również przedstawić pełną argumentację potwierdzającą zasadność jego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Obowiązany jest nadto odnieść się szczegółowo do argumentacji skarżącego podniesionej w odwołaniu. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. W ocenie Sądu, działanie Głównego Inspektora Transportu Drogowego dotknięte jest wadą naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 K.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Jest ono również sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organu, wyrażoną w art. 8 K.p.a. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście zawartej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony określonego obowiązku, bez potrzeby stosowania środków przymusu. Kolejnym naruszeniem przepisów, którego dopatrzył się Sąd w sprawie niniejszej jest niedopełnienie przez organy administracji publicznej wymogu zapewnienia stronie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Wymóg ten ciąży na organach zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. Zgodnie z § 2 powyższego przepisu organ może odstąpić od zasady czynnego udziału stron wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny tego odstąpienia organ powinien utrwalić w aktach sprawy. W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził, aby którakolwiek z przesłanek odstąpienia od zasady czynnego udziału stron miała miejsce. Żadna taka okoliczność nie została również udokumentowana przez organ. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie tylko nie miała możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny co do kompletności zebranego materiału dowodowego, ale przede wszystkim do zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Taka możliwość powinna zostać skarżącemu stworzona i to pomimo tego, że organy podatkowe podejmując rozstrzygnięcie pomijały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Niewywiązanie się przez organ odwoławczy z obowiązków nałożonych na mocy art. 10 § 1 K.p.a. mogło mieć wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione, a tym samym zasadność oparcia na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 K.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a. W aktach sprawy, stanowiących dla Sądu – zgodnie z art. 133 § 1 u.p.p.s.a. – podstawę rozstrzygnięcia, brak jest informacji o zapoznaniu zobowiązanego z całością materiału zgromadzonego w sprawie. Tym samym Sąd uznał, że Główny Inspektor Transportu Drogowego naruszył jedną z podstawowych zasad postępowania, wyrażoną w art. 10 § 1 K.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem również w tym zakresie wypełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. IV. W ocenie Sądu, podkreślenia wymaga, że wyrokiem z 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2839/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2005 r. wydaną w sprawie zainicjowanej innym wnioskiem M.G. o rozłożenie na raty płatności należności z tytułu nałożonej na niego kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Sąd dopatrzył się bowiem naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Powtórzyć zatem należy, że rolą Sądu rozpoznającego sprawę ze skargi na decyzję wydaną w ramach uznania administracyjnego – a do takich decyzji zaliczyć należy zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2005 r. – jest zbadanie, czy nie narusza ona przepisów postępowania administracyjnego, które miałyby istotny wpływ na zastosowanie przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny nie posiada przy tym kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez uprawniony organ administracji publicznej rozstrzygnięcia. Dokonuje jedynie kontroli legalności zaskarżonej decyzji i w zasadzie nie jest uprawniony do badania słuszności dokonanego przez organ rozstrzygnięcia, jeżeli nie naruszył on przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podzielając stanowisko organu odwoławczego co do konieczności uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej Sąd zauważył, że Główny Inspektor Transportu Drogowego nie uzasadnił należycie swojego rozstrzygnięcia w sprawie odmowy rozłożenia na raty płatności należności z tytułu nałożonej na skarżącego kary pieniężnej. Nie dokonał bowiem oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. Nie odniósł się w zasadzie do przedstawionej przez skarżącego argumentacji. Pominął składane przez niego oświadczenia, dotyczące sytuacji majątkowej rodziny skarżącego oraz jego zdolności płatniczych. Nie przedstawił w sposób należyty stanu faktycznego sprawy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie zacytował jedynie przepisy mające zastosowanie w sprawie, ale nie wyciągnął żadnych merytorycznych wniosków. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego posiada w ocenie Sądu znamiona orzeczenia formalnego, tak jak i decyzja organu I instancji, gdyż jego podstawę stanowi nienadesłanie przez skarżącego szeregu dokumentów, których domagały się od niego organy administracji publicznej. Organy te nie wskazały jednak, jakie konsekwencje wywołuje nienadesłanie tych dokumentów. Nie zakwestionowały prawdziwości oświadczeń skarżącego co do jego sytuacji majątkowej i rodzinnej oraz zdolności płatniczych. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że odpowiadając na wezwania do złożenia wymienionych w nich dokumentów, skarżący składał oświadczenia dotyczące jego sytuacji majątkowej. Wyjaśniał nadto, że zawiesił wykonywanie działalności gospodarczej i nie może przedstawić żadnych rozliczeń. Z dyspozycji § 4 rozporządzenia wynika zaś wprost, że uprawniony organ może na wniosek dłużnika rozłożyć na raty płatność należności z tytułu kary pieniężnej, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes Skarbu Państwa. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zdolności płatniczych skarżącego. Nie wyjaśnił także, z jakich względów jego zdaniem nie leży w interesie Skarbu Państwa uzyskanie spłaty przysługującej należności dzięki rozłożeniu jej płatności na raty. Zgodnie z art. 141 § 4 u.p.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Sąd zwraca zatem uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają nie tylko ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego i rozstrzygnięcia o całości żądań skarżącego objętych tą sprawą. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 K.p.a i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Uchybienia w tym zakresie – zależnie od ich stopnia – mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą. Przed wydaniem decyzji organ odwoławczy powinien także, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 K.p.a, umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując również w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 152 oraz art. 200 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.