VII SA/Wa 434/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), , Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. U. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zgodności realizacji robót budowlanych z dokonanym zgłoszeniem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. U. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 434/06 UZASADNIENIE A. U. pismem z dnia 1 czerwca 2005r. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o interwencję w sprawie zgodności realizacji robót budowlanych prowadzonych w ciągu ulicy L. w R. na odcinku przylegającym do działki nr ewid. [...] z dokonanym zgłoszeniem oraz przepisami. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] października 2005r. znak: [...] działając na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn zm.; dalej Kpa) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zgodności realizacji robót budowlanych prowadzonych w ciągu ul. L. w R. (znajdującej się w ciągu drogi krajowej Nr [...] J. – K.) na odcinku przylegającym do działki nr ewid. [...] z dokonanym przez Gminę Miasto R.zgłoszeniem oraz przepisami. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wskazał, iż miał ograniczone możliwości działania w zakresie kwestii poruszanych przez skarżącego, gdyż zdaniem organu mają one charakter roszczeń cywilnych bądź też nie podlegają regulacjom Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie nie stwierdził naruszenia przepisów Prawa budowlanego, a to zdaniem organu było "równoznaczne z brakiem podstaw do podejmowania dalszych działań w trybie nadzoru budowlanego". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2006r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. U. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] października 2005r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż nie każde pismo wszczyna postępowanie administracyjne. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego żądanie wszczęcia postępowania powinno pochodzić od strony, zatem organ był zobligowany do zbadania czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 Kpa. W ocenie organu żaden przepis prawa materialnego nie stanowi podstawy interesu prawnego skarżącego stwarzającego dla niego legitymację procesową strony w sprawie zbadania zgodności wykonywanych robót budowlanych ze zgłoszeniem i przepisami. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. U.. Skarżący twierdzi, iż roboty budowlane prowadzone w ciągu ulicy L. w R. są wykonywane na gruncie stanowiącym jego własność, a "inwestor posłużył się złożeniem fałszywego oświadczenia, iż to on jest właścicielem tego terenu." Ponadto A. U. uważa, że organ nadzoru budowlanego nie może stawiać go "poza nawiasem przysługujących mu praw", a prowadzenie sprawy i jej merytoryczne rozstrzygnięcie jest obowiązkiem organu wynikającym z art. 84, 84a, 84b i pozostałych – Prawa budowlanego. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Zaskarżona decyzja została wydana z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. W postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Należy zauważyć, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie zaś z art. 140 kpa organ ten, tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 Kpa, art. 77 Kpa, art. 80 Kpa i art. 107 § 3 Kpa. Ma on również możliwość na podstawie art. 136 Kpa przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 Kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ zobowiązany jest więc dokonywać "wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kpa" (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r. SA 810/81 ONSA 1981/1 poz. 45). Rozpatrując materiał dowodowy organ nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (zob. wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r. I SA 762/2000). Dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc "przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku (...) wydania decyzji o przekonywującej treści" wykluczają zarzut dowolności w ocenie sprawy (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r. I SA 1768/99). Wskazać należy także, że oświadczenia składane przez stronę postępowania "korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi z urzędu" (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2000 r. I SA/Kr 638/98). W przedmiotowej sprawie skarżący wskazał, iż roboty budowlane prowadzone w ciągu ulicy L. w R. są wykonywane na gruncie stanowiącym jego własność, a inwestor złożył fałszywe oświadczenie o prawie własności. Zauważyć należy, iż w sytuacji, gdy organ administracji publicznej dysponował oświadczeniem, z którego wynikało, iż określony podmiot wywodzi swój indywidualny interes prawny w danej sprawie ze względu na to, iż przedmiotowe roboty budowlane są wykonywane na gruncie stanowiącym jego własność, to nie mógł on uchylić się od oceny wiarygodności tego dowodu, a tym samym i od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 10 listopada 1988 r. III SA 579/88, niepublikowany). Organ odwoławczy ograniczył się zaś jedynie do wskazania, iż nie każde pismo wszczyna postępowanie administracyjne. Żądanie wszczęcia postępowania powinno pochodzić od strony. Zgodnie zaś z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że żaden przepis prawa materialnego, w tym Prawa budowlanego, nie stanowi podstawy interesu prawnego A. U. stwarzającego dla niego legitymację procesową strony w sprawie zbadania zgodności wykonywanych robót budowlanych ze zgłoszeniem i przepisami. Sąd nie podziela stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zdaniem Sądu organ nie ustalił czy przedmiotowe roboty budowlane są prowadzone na działce skarżącego, ani nie ocenił, czy działka skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, czy też położona jest poza jego zasięgiem. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego (por. wyrok WSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1252/2004). W ocenie Sądu, organ II instancji nie dokonując tak istotnych ustaleń, nie mógł więc umorzyć postępowania odwoławczego i orzec, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego organ może bowiem wydać dopiero, gdy subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane. Podkreślić należy, iż rola organu orzekającego nie polega na tym, że ma być on biernym podmiotem oczekującym na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i 77 kpa) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stany faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 948/2000). Zaniedbaniem organu stanowiącym istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mającym wpływ na wynik sprawy jest więc brak ustosunkowania się do okoliczności powołanych w sprawie i zaniechanie ich skonfrontowania. Biorąc powyższe pod uwagę, ze względu na ujawnione naruszenia przepisów prawa uchylno zaskarżoną decyzję organu II instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2 wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).