I SA/Wa 2240/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie : Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego [...] Spółdzielni [...] z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 2240/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją tego samego organu z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] o wygaśnięciu trwałego zarządu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i ustanowieniu na tej samej nieruchomości trwałego zarządu na rzecz [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister podniósł, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] było postępowaniem prowadzonym na wniosek stron czyli jednostek organizacyjnych wymienionych w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ) tj. [...] dotyczyło orzeczenia o wygaśnięciu trwałego zarządu [...] w stosunku do zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] i ustanowieniu -w stosunku do tej nieruchomości - nieodpłatnie trwałego zarządu na rzecz [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła natomiast [...] Spółdzielnia [....] z siedzibą w W., która – zdaniem organu - nie była stroną powyższego postępowania. Spółdzielni tej decyzja nr [...] została przesłana jedynie "do wiadomości" a to z tego względu, że organowi było wiadome, iż aktualnie pozostawały w toku postępowania: wieczystoksięgowe, cywilne i karne, których przedmiotem była nieruchomość położona przy ulicy [...], a w których uczestniczyła m. in. w/w Spółdzielnia. Stwierdzono przy tym, że choć roszczenia [...] Spółdzielni [...]w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, nie podlegały ocenie organu, jakim był Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie mniej jednak opierając się na treści odpisu z księgi wieczystej nieruchomości ( KW [...]) z dnia [...] września 2005 r. podniesiono, iż w dziale III tej księgi brak było już na tę datę wpisu prawa dzierżawy na rzecz [...] S. [...], o wykreślenie którego wystąpił w dniu 22 lutego 2005 r. [...]. Wskazano także, iż w uzasadnieniu wyroku Sądu [...] w W. z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie o wydanie przedmiotowej nieruchomości (sygn. akt [...]), Sąd oddalił powództwo [...] Spółdzielni [...] skierowane przeciwko Skarbowi Państwa – Komendantowi [...] w W. stwierdzając, że powódka nie ma uprawnień do skutecznego żądania od pozwanego wydania nieruchomości. Minister podkreślił ponadto, że - niezależnie od wyżej wskazanych ocen praw i roszczeń Spółdzielni do nieruchomości położonej przy ulicy [...] - [...] Spółdzielnia [...] nie mogła być stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu toczącym się w sprawie przekazania trwałego zarządu przedmiotową nieruchomością na rzecz [...]. W myśl art. 28 k.p.a. stroną bowiem jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O interesie prawnym podmiotu rozstrzyga przy tym przepis prawa materialnego, zgodnie z którym danej jednostce przysługuje konkretna korzyść, której może dochodzić w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej. Interes prawny powinien zatem wynikać z przepisów prawa materialnego, pozostających w bezpośrednim związku z podstawą prawną zaskarżonej decyzji. Z tych przyczyn - w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - Spółdzielnia nie była stroną decyzji nr [...] przekazującej trwały zarząd nieruchomością między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, gdyż z całą pewnością nie była ona państwową jednostką organizacyjną nie mającą osobowości prawnej, wymienioną w art. 60 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ zauważył też, że – jego zdaniem - nie można było również w tym przypadku wywodzić interesu prawnego Spółdzielni z przepisu art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, była wynajęta lub wydzierżawiona, ponieważ skutek ten wynika z mocy samego prawa nie zaś z rozstrzygnięcia organu administracji. W tych warunkach Minister umorzył postępowanie z wniosku [...] S. [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego samego organu nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która wniosła [...] Spółdzielnia [...] w W. Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra nr [...], zarzuciła organowi w szczególności naruszenie art. 10 Konstytucji RP - poprzez zakwestionowanie w postępowaniu administracyjnym przysługujących Spółdzielni praw dzierżawcy, podczas gdy w tej kwestii uprawnionym do orzekania jest jedynie sąd powszechny. Ponadto – powołując się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 6/03, ONSA 2004/1/10 - podniosła, iż Minister naruszył przepis art. 28 k.p.a. poprzez odmowę przyznania Spółdzielni statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. Skarżąca stała przy tym na stanowisku, że ponieważ w dacie wydawania decyzji zarówno orzeczenie o wykreśleniu wpisu w księdze wieczystej o istnieniu na rzecz Spółdzielni prawa dzierżawy jak i wspomniany wyrok Sądu [...] w W. nie były prawomocne, Spółdzielnia winna być traktowana przez organ jako dzierżawca terenu przy ulicy [...], gdyż legitymowała się w tym zakresie stosowną umową. Ponadto skarżąca zarzuciła także organowi naruszenie szeregu innych przepisów procedury administracyjnej a to: art.6, 7, 8, 9 10 § 1, 15, 81, 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 140, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 i art. 140 k.p.a. art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 140 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że miało miejsce tego rodzaju naruszenie prawa, skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim należy stwierdzić, że w niniejszym stanie faktycznym rzeczą kontrowersyjną a jednocześnie podstawową była okoliczność istnienia - ważnej pod względem prawnym - umowy dzierżawy i związanych z nią szeregu innych umów, w tym umowy z dnia [...] marca 2004 r. o cesji praw wynikających z umowy dzierżawy, które to umowy dla Spółdzielni rodziły do przedmiotowej nieruchomości prawa dzierżawcy. W związku z tym należy zgodzić się ze skarżącą, iż w tego rodzaju przypadku spornym, o tym czy strony wiąże konkretny stosunek cywilnoprawny, rozstrzyga sąd powszechny i dopóki nie zostanie w tej kwestii wydane prawomocne orzeczenie sądu, odmawianie Spółdzielni, legitymującej się dokumentem w postaci w/w umowy, statusu dzierżawcy było co najmniej przedwczesne. Dodatkowo wskazać wypada, że wspomniana umowa dzierżawy pierwotnie ujawniona była w księdze wieczystej a wpis o wykreśleniu tego prawa z powyższej księgi, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, nie był również jeszcze prawomocny. Ponadto doręczenie Spółdzielni za zwrotnym poświadczeniem odbioru korespondencji decyzji Ministra nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. świadczy o potraktowaniu adresatki przez organ jako strony postępowania. Przepis art. 109 k.p.a. wyraźnie stanowi, że decyzję doręcza się stronom i bez znaczenia w tym momencie jest fakt, że w decyzji pod jej uzasadnieniem odnotowano, iż Spółdzielni decyzję tę doręczono "do wiadomości". Tego typu praktyka nie znajduje oparcia w procedurze administracyjnej. Jeśli organ zamierzał istotnie jedynie powiadomić skarżącą o fakcie wydania decyzji czy nawet jej treści, mógł to uczynić poprzez przesłanie jej odpowiedniej informacji. Doręczenie decyzji natomiast ( i to za zwrotnym poświadczeniem odbioru korespondencji ) dowodzi skierowania jej także do Spółdzielni. W tych warunkach zatem Spółdzielnia – z formalnego punktu widzenia - miała prawo do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, co oczywiście jednak nie oznaczało samo przez się, że organ centralny, nie był uprawniony do wydania decyzji o umorzeniu postępowania wywołanego takim wnioskiem, o ile pierwotne potraktowanie w tej sprawie [...] Spółdzielni [...] w W. jako strony byłoby wadliwe. Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie stanowisko Ministra odmawiające statusu strony dzierżawcy gruntu w stosunku do którego została wydana decyzja o przekazaniu trwałego zarządu nie było jednak słuszne. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzające, że zawarcie umowy dzierżawy do gruntu nie daje dzierżawcy przymiotu strony w postępowaniu o ustanowienie zarządu w stosunku do tej nieruchomości ( vide: wyrok z dnia 26 lutego 1998 r. sygn. akt I SA 1522/97 LEX nr 44539 ), ale podnieść w tym miejscu należy, że wyrok ten został wydany pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy gruntowej tj. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), która nie zawierała regulacji analogicznej do cytowanego wyżej art. 46 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stwierdza, że wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość , w stosunku do której wygasł trwały zarząd, była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona. Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2003 r. ( sygn. akt I SA 317/01 LEX nr 159223 ), w którym Sąd stwierdził, że (dawniej ) zarząd a obecnie trwały zarząd stanowi odrębną instytucję prawną w zakresie gospodarowania zasobami gruntów państwowych lub komunalnych, która nie jest tożsama z cywilnoprawną instytucją dzierżawy, odmówiono wprawdzie dzierżawcy statusu strony, ale odnosiło się to do postępowania dotyczącego nieodpłatnego przekazania osobom prawnym [...] nieruchomości rolnej Skarbu Państwa. Postępowanie to natomiast prowadzone było nie na zasadzie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami a oparte było na przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. Nr 29, poz. 154 ze zm. ). Ta ostatnia ustawa nie zawiera zaś odpowiednika przepisu art. 46 ust. 3 ustawy gruntowej, bowiem przepis art. 70a ustawy o stosunku Państwa do Kościoła (...) stanowi, że jeżeli nieruchomość oddana była osobie prawnej w zarząd lub użytkowanie to przed wydaniem decyzji o przekazaniu nieruchomości osobom [...] należy uzyskać na to zgodę tych podmiotów. Ponieważ dzierżawca istotnie nie należy do tej kategorii podmiotów - skutkowało to dokonaniem przez Sąd powyższego przeciwstawienia sobie obu w/w instytucji. Analizując dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego związane z regulacją dotycząca trwałego zarządu zwrócić uwagę, że treść przepisu art. 46 ust. 3 Ustawy o gospodarce gruntami jest bardzo zbliżona do regulacji sformułowanej w art. 138 ust. 2 tejże ustawy, w myśl którego umowa najmu, dzierżawy lub użyczenia zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Na kanwie zaś przepisu art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej w skardze uchwale (7) z dnia 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 6/03, ONSA 2004/1/10 wyraził pogląd, że najemca, który na podstawie umowy najmu zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, to jest Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, używa lokal znajdujący się na tej nieruchomości, ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ( art. 28 k.p.a. w związku z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu swego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że skoro w razie ostatecznego zwrotu nieruchomości po upływie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna, wygasa z mocy prawa przysługujące dotychczas najemcy prawo najmu to decyzja o zwrocie nieruchomości wpływa bezpośrednio i wprost na dotychczasową sytuację prawną najemcy, który z mocy wspomnianego art. 138 ust. 2 pozbawia go przysługującego mu i podlegającego dotąd ochronie prawa najmu bez możliwości przeciwdziałaniu temu na jakiejkolwiek innej drodze prawnej niż w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Mając na uwadze zatem, że – jak wspomniano – regulacja zawarta w art. 46 ustawy o gospodarce nieruchomościami – jest zbieżna z regulacją przewidzianą w art. 138 ust. 2 tejże ustawy Sąd w tym składzie uznał, że w sprawie, w której organ orzeka o wygaszeniu trwałego zarządu w stosunku do określonej nieruchomości, a która to nieruchomość obciążona była prawem dzierżawy, co w konsekwencji skutkuje wygaśnięciem z mocy ustawy dotychczas posiadanych przez dzierżawcę do niej praw, dzierżawca ma status strony w tego rodzaju postępowaniu. Wygaszenie trwałego zarządu bezsprzecznie oddziaływuje bowiem na jego sferę prawną a więc – zgodnie z brzmieniem art. 28 k.p.a.- postępowanie takie dotyczy również interesu prawnego dzierżawcy, co z kolei prowadzi do konieczności uznania go za stronę takiego postępowania administracyjnego. Z tych względów zatem umorzenie postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, który wniosła [...] Spółdzielnia [...] w W. – jako dzierżawca nieruchomości co do której wygaszono trwały zarząd by następnie ustanowić to prawo dla kolejnej jednostki organizacyjnej, nie było słuszne, gdyż naruszało przepisy art. 28 k.p.a. w związku z art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się zaś do żądań i zarzutów skargi dotyczących decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2005 r. trzeba zauważyć, że przez skarżącą kwestie w pierwszej kolejności muszą być rozpoznane merytorycznie przez organ w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, które - w przypadkach wskazanych w art. 127 par.3 k.p.a. - spełnia rolę postępowania quasi odwoławczego. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm. ) skargę do sądu administracyjnego można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Ponieważ zatem w przedmiotowej sprawie tego rodzaju środkiem zaskarżenia był wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ( art. 127 § 3 k.p.a. ), przed jego rozpoznaniem przez Ministra, Sąd nie ma możliwości wypowiedzenia się odnośnie kwestii rozstrzygniętych decyzją wydaną w dniu [...] lipca 2005 r. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 152 i 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.