II SA/Ol 203/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006 r. sprawy ze skarg H. i M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargi. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Decyzją z dnia 10 sierpnia 2005r. Prezydent Miasta odmówił A S.A. w W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji celu publicznego mogącej znacząco oddziaływać na środowisko polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "O" na ul P. w O. W uzasadnieniu podano, iż w dniu 15 kwietnia 2004r. inwestor złożył wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej w dzielnicy domków jednorodzinnych na dachu budynku w zabudowie szeregowej mieszkalno-usługowej. Dnia 9 czerwca 2004r. została wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy motywowana brakiem ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym oraz faktem, iż stacja nie służy bezpośrednio obsłudze dzielnicy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 30 września 2004r. Prezydenta Miasta ponownie wydał decyzję odmowną, która także została uchylona przez Kolegium. W związku z tym sporządzono projekt warunków zabudowy i wraz z raportem oddziaływania na środowisko przekazano go do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, który postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2005r. odmówił uzgodnienia lokalizacji inwestycji. Z tego powodu orzeczono jak w sentencji decyzji. Od decyzji tej odwołał się pełnomocnik A S.A. w W., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podniósł, iż postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 1 sierpnia 2005r. odmawiające uzgodnienia lokalizacji inwestycji zostało zaskarżone do Głównego Inspektora Sanitarnego. W związku z tym podstawą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji było nieprawomocne postanowienie. Decyzją z dnia 23 stycznia 2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż jedyną podstawą decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji celu publicznego było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 1 sierpnia 2005r. o odmowie uzgodnienia lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Jednakże postanowieniem z dnia 2 listopada 2005r. Główny Inspektor Sanitarny uchylił to postanowienie i umorzył postępowanie pierwszej instancji wskazując, iż z uwagi na nowelizację ustawy Prawo ochrony środowiska utracił moc art. 48 tej ustawy, stanowiący podstawę do wydania postanowienia. Art. 19 ustawy zmieniającej dawał wprawdzie możliwość stosowania przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną, jednak wymagało to wniosku podmiotu uprawnionego. Ze względu na to że inwestor z takim wnioskiem nie wystąpił to Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie miał podstaw prawnych do wydania zaskarżonego postanowienia. W związku tym Kolegium uznało, iż skoro decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o postanowienie, które następnie zostało uchylone w całości to odpadła podstawa na jakiej podjęto rozstrzygnięcie. Zatem decyzję należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powołano się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym przedmiocie. Wskazano, iż rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji winien mieć na uwadze okoliczność, iż budowa stacji telefonii komórkowej nie ma charakteru inwestycji celu publicznego, a stanowisko w tym zakresie Kolegium prezentowało w poprzednich decyzjach. Podano, iż realizatorem inwestycji jest inwestor prywatny, zaś podstawowym elementem definicji celu publicznego zawartej wart. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest publiczny charakter dróg, obiektów urządzeń transportu i łączności, którą to kwestię pominięto w zaskarżonej decyzji. Na powyższą decyzję skargę wnieśli H. i M. L. oraz M. i R. K., jednakże skarga M. i R. K. została wyłączona do odrębnego rozpoznania i postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2006r. (sygn. akt II SA 265/06) ich skarga została odrzucona. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. Podnieśli, iż są stronami w niniejszej sprawie, gdyż planowana budowa znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie segmentów w zabudowie szeregowej, których są właścicielami. Podali, iż postępowanie w sprawie decyzji o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wstępnym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazali, iż inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę dotyczącym przedmiotowej stacji bazowej 11 lutego 2004r. Prezydent Miasta nałożył wówczas na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku, a wobec niewykonania nałożonych obowiązków decyzją z dnia 5 kwietnia 2004r. umorzył postępowanie. Wobec braku odwołań decyzja ta stała się ostateczna. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący podnieśli, iż trwałość decyzji ostatecznych oznacza, iż ich zmiana może nastąpić jedynie w trybach nadzwyczajnych, zaś decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawy, w której decyzją ostateczną umorzono postępowanie jest nieważna. Wskazali, iż dopuszcza się możliwość ponownego wszczęcia postępowania jedynie w przypadku, gdy poprzednie postępowanie umorzono na żądanie strony. Skoro zatem nie przeprowadzono postępowania w żadnym z trybów nadzwyczajnych, ani w trybie określonym wart. 154, 155 lub 161 Kodeksu postępowania administracyjnego, to niedopuszczalne było przyjęcie nowych wniosków od inwestora i wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego dotyczącego tej samej sprawy. Wskazano, iż według stanu prawnego na dzień wydania decyzji ostatecznej obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a obecne prowadzenie postępowania w oparciu o znowelizowaną ustawę z dnia 18 maja 2005r. stanowi rażące naruszenie prawa i narusza powagę rzeczy osądzonej. Naruszenie zaś art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowić może o uchyleniu decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu. Skarżący podali ponadto, iż wielokrotnie zgłaszali sprzeciw odnośnie planowanej inwestycji wskazując na podstawy prawne wykluczające na terenie zwartej zabudowy jej realizację. W związku z tym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji Kolegium z dnia 19 sierpnia 2004r. i 30 listopada 2004r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniono, iż niezasadny jest argument o rażącym naruszeniu art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, gdyż decyzja o umorzeniu postępowania dotyczyła pozwolenia na budowę, a nie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto wbrew stanowisku skarżących postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego) nie jest postępowaniem wstępnym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz jest to postępowanie odrębne (samodzielne), poprzedzające wydanie pozwolenia na budowę dla terenu, dla którego nie ma planu miejscowego. Decyzje te bowiem podlegają odrębnym reżimom prawnym i orzekają w nich różne organy. W związku z tym zaskarżona decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Wskazano ponadto, iż sprzeciwy skarżących nie mają znaczenia w sprawie, gdyż ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani przepisy szczególne nie uzależniają podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie lokalizacji celu publicznego od udzielenia zgody przez właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wyjaśniono przy tym, iż w zaskarżonej decyzji Kolegium nie przesądziło ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, a uchylenie decyzji organu pierwszej instancji uzasadniały jedynie względy proceduralne. W piśmie z dnia 5 kwietnia 2006r. skarżący podtrzymali swoje stanowisko odnośnie braku podstaw do prowadzenia kolejnego postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W dniu 5 czerwca 2006r. do Sądu wpłynął wniosek D. i K. K. o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu przed tut. Sądem w charakterze strony. W uzasadnieniu wniosku podano, iż planowana inwestycja znajduje się w odległości około 50 m od domu należącego do wnioskodawców. W związku z tym istnieje obawa, iż urządzenie będzie emitować szkodliwe fale na teren tej nieruchomości, co może być szkodliwe dla zdrowia rodziny wnioskodawców, a ponadto może spowodować spadek wartości tej nieruchomości. Na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006r. Sąd postanowił dopuścić D. i K. K. do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestników na podstawie art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy odnieść się do postanowienia Sądu o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu sądowadministracyjnym D. i K. K. Sąd uznał, iż argumentacja wnioskodawców jest uzasadniona, zwłaszcza iż postępowanie administracyjne jest niepełne, a tym samym brak jest ustaleń co wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Jednakże dopuszczenie D. i K. K. do udziału w postępowaniu sądowadministracyjnym nie przesądza, iż staną się oni także stronami postępowania administracyjnego, gdyż będzie to uzależnione od ustaleń poczynionych przez organ administracji. Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone decyzje Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa. Słuszne jest stanowisko Kolegium, iż decyzja organu pierwszej instancji podlegała uchyleniu, gdyż wyłączną podstawą jej wydania było nieostateczne postanowienie innego organu, a mianowicie postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 1 sierpnia 2005r. Co więcej w dacie orzekania przez Kolegium postanowienie to było już uchylone ostatecznym postanowieniem Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 listopada 2005r. Skoro zatem jedyną wskazaną w uzasadnieniu decyzji podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego) dla przedmiotowej inwestycji była odmowa uzgodnienia jej lokalizacji przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, a postanowienie w tej kwestii zostało uchylone to Kolegium mogło jedynie uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie można przy tym zarzucić organowi odwoławczemu, iż nie wydało orzeczenia reformatoryjnego, gdyż organ pierwszej instancji nie przeprowadził właściwego postępowania administracyjnego, ograniczając się do stwierdzenia iż brak jest uzgodnienia lokalizacji przedmiotowej inwestycji z inspektorem sanitarnym. Wskazać przy tym należy, iż organ pierwszej instancji nie tylko nie odniósł się do zaleceń wynikającego z wcześniejszych decyzji Kolegium, ale też między innymi nie poczynił ustaleń niezbędnych z uwagi na treści art. 53 ust. 3 (mający zastosowanie także do decyzji o warunkach zabudowy z mocy 64 ust. 1) ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Zupełnie chybiony jest natomiast zarzut skarżących odnośnie braku podstaw do orzekania w niniejszej sprawie ze względu na istnienie decyzji ostatecznej, umarzającej postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w odniesieniu do tego samego wniosku. Zważyć należy, iż w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest decyzja w przedmiocie warunków zabudowy. Podkreślić zaś należy, iż o tożsamości sprawy nie decyduje jedynie tożsamość podmiotów występujących w sprawie, ale konieczna jest także tożsamość przedmiotowa. Ta ma natomiast miejsce wtedy, gdy tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron wynikające z decyzji (tak w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego Wydawnictwo Zakamycze 2005 Tom II str. 386, podobnie Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005 s.739-740). W związku z tym nie sposób uznać, aby sprawa dotycząca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy) oraz pozwolenia na budowę były sprawami tożsamymi. Nie tylko bowiem inna jest podstawa prawna rozstrzygnięć zapadających w postępowaniach prowadzonych w tych sprawach, ale także różny jest zakres ustalanych praw i obowiązków. Natomiast sam fakt, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy) poprzedza - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę nie przesądza o tożsamości tych spraw. Są to bowiem - jak słusznie podniosło Kolegium - odrębne postępowania. Odrębność ta wynika między innymi z faktu, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy) wiąże organ wydający pozwolenie na budowę (z art. 55 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zatem o ile inwestor dokonuje zmiany ustalonych warunków zabudowy na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, to musi najpierw doprowadzić do zmiany decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy). Gdyby zaś przyjąć tezę skarżących o tożsamości tych spraw, zmiana taka mogłaby zostać dokonana w postępowaniu przed organem architektoniczno-budowlanym, co jest sprzeczne z przepisami z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 ze zm). Wobec powyższego zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270).