IV SA/Wr 661/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca), Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Asesor WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy I. uchyla decyzję II instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego Decyzją nr [...]z dnia [...]r. Starosta Z. wskazując na art. 140 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 58 z 2003 poz. 515) orzekł o cofnięciu K. M. uprawnień kategorii B do kierowania pojazdami, wydane dnia [...]r. przez Starostę Z.. Decyzji niniejszej Starosta nadał na podstawie art. 108 § 1 kpa rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając swoją decyzję stwierdził, że w dniu [...]zostało wydane stronie skierowanie na egzamin sprawdzający w związku z przekroczeniem przez K. M. punktów karnych. W dniu [...]r. wpłynął do Starostwa negatywny wynik egzaminu sprawdzającego. W dniu [...]r. odwołanie od powyższej decyzji złożył K. M.. Decyzji z dnia [...]r. zarzucił rażące naruszenie art. 108 kpa przez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i wykonanie jej w trybie przymusowym, bez doręczenia decyzji stronie - obrazę art. 39 kpa poprzez nie doręczenie decyzji stronie, w związku z art. 109 § 1 kpa – co spełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, - obrazę art. 110 kpa przez wykonanie decyzji w sposób przymusowy mimo, że decyzja nie wiązała organów Państw w tym równie organy, który ją wydał, co spełnia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, - naruszenie art. 10 § 1 kpa przez niezastosowanie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, - i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, natychmiastowy zwrot prawa jazdy i umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, W uzasadnieniu stwierdził, że decyzja z dnia [...]r. nie została mu doręczona do dnia złożenia odwołania. Wiedzę o wydanej decyzji czerpie z informacji udzielonej przez funkcjonariusza Policji ze Ś. Ś. podczas wykonywania przez niego czynności służbowych. Podniósł, że organ administracji, jest związany wyłącznie z taką decyzją, która została w prawidłowy sposób doręczona lub ogłoszona. Decyzja, która nie została doręczona nie weszła do obrotu prawnego, nie wiąże nikogo, ani strony ani organów Policji. Z tych względów – prawo jazdy powinno być jemu zwrócone, tym bardziej że jest jego jednym z podstawowych narzędzi pracy. Zarzucił ponadto iż Starostwo Powiatowe w Z. ostatecznie nie ustalało terminu, w którym powinien zdać egzamin – mimo to przystąpił do niego. Przyznał że nie zdał egzaminu. Podkreślał, że Starostwa mimo obowiązku zastosowania art. 10 § 1 kpa powyższego przepisu nie zastosował. Gdyby organ administracji wezwał stronę do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, okoliczność, że strona nie miała żadnego terminu do poddania się egzaminowi byłoby oczywiste nawet dla pracowników Starosty Z.. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania bez względu na to, czy uchybienie to miał czy nie miało wpływy na wynik sprawy. Wskazał iż z dokumentacji (wydruku komputerowego), który okazano w Komendzie Policji w Ś. Ś. wynikało niezbicie, iż w [...] r. posiadał wyłącznie jedno wykroczenie drogowe, w [...][...] wykroczenia drogowe – a suma punktów karnych – w tych ostatnich była niższe niż [...]. Pozwala to według skarżącego wyprowadzić wniosek, że co najmniej od [...] lat, nie zbliżył się do limitu punktów karnych, które uzasadniałyby skierowanie go na egzamin dodatkowy. Podał, że z początku [...] r. Starosta Z. po wymianie wydał mu nowe prawo jazdy. Tym samym w jego ocenie postępowanie w niniejszej sprawie nosi znamiona bezprzedmiotowości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że odwołanie od decyzji wniesione zostało [...]r. Ponieważ od daty wydania decyzji do dnia złożenia odwołania upłynął znaczny okres czasu a z nadesłanej dokumentacji nie wynikało kiedy odwołujący otrzymał decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do organu I instancji o przedłożenie dowodu doręczenia stronie decyzji. W odpowiedzi przesłano kartę z rejestru korespondencji wraz z adnotacją – oddano. Przedstawiony dokument nie jest zgodny z obowiązującym w tym zakresie przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie doręczeń. Z tego względu przyjęto, że o decyzji strona powzięła wiadomość w dniu [...]r., w chwili zatrzymania prawa jazdy przez przedstawicieli policji, w Ś. Ś. i od tego czasu biegł 14 dniowy termin do złożenia odwołania. Tym samym odwołanie zostało złożone w terminie. Rozważając zaś zarzuty odwołania organ wskazał że z informacji Policji wynika, że w okresie roku odwołujący się uzyskał ponad 24 punktów karnych, ten fakt uzasadniał skierowanie na egzamin sprawdzający kwalifikacje. Negatywny zaś wynik egzaminu jest przesłanką do orzeczenia utraty prawa uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym po myśli art. 140 ust. 2 ustawy – prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 Nr 58 poz. 515 tekst jednolity). Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ art. 10 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło; że zgodnie z art. 10 kpa organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określającej w § 1 tzn. zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu tylko w przypadkach gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki, ze względu na niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W niniejszej sprawie powstały przesłanki do odstąpienia od zastosowania art. 10 § 1 kpa albowiem jak stwierdził organ K.M. wielokrotnie naruszył zasady ruchu drogowego, ponadto nie zdał egzaminu, tym samym stanowił niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego posługując się pojazdami. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. złożył K. M.. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności i wykonano w trybie przymusowym bez doręczenia decyzji stronie, która to nie istniała w obrocie prawnym, w związku z art. 108 § 1 kpa oraz art. 109 § 1 kpa w zw. z art. 39 kpa, co miało wpływ na wynik sprawy, - rażące naruszenie art. 138 § 1 kpa w związku z utrzymanie decyzji organu I instancji, która to decyzja stanowiła obrazę art. 110 kpa przez wykonanie jej w sposób przymusowy mimo, iż decyzja nie wiązała organów Państwa w tym również organu który ją wydał, co wypełnia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co miało wpływ na wynik sprawy - naruszenie art. 138 § 1 kpa w związku z art. 10 § 1 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, który w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, nie zastosował postanowień art. 10 Kpa, co spełnia przesłanki z art. 145 § 1 kpa, co miało wpływ na wynik sprawy - i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Z. i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu części merytorycznej skargi ponownie podniósł brak w aktach dowodu doręczenia decyzji, skutki wynikającego z tego faktu w świetle art. 109 i 110 kpa, naruszenie art. 10 kpa. Skarga pogłębiła rozważania zawarte w odwołaniu – wskazywała na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w ocenie skarżącego potwierdzające jego twierdzenia i zarzuty. Odnosząc się zaś do argumentów uzasadniających w ocenie organu nie zastosowanie art. 10 § 1 kpa podniósł, iż organy nie sprawdziły iż od [...]do dnia złożenia skargi nie popełnił wykroczeń drogowych, to znaczy jeździ ostrożnie – tym samym argumenty o potencjalnym zagrożeniu dla bezpieczeństwa obywateli są chybione. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym albowiem narusza prawo w stopniu powodującym konieczność uchylenia jej przez Sąd. Podstawą kwestię w niniejszej sprawie jest zarzut braku doręczenia przez organ I instancji – Starostę Z. decyzji z dnia .[...]r. Czynności doręczenia to czynność materialno-techniczną samo w sobie nie rodząca uprawnień lub obowiązków, jednakże wywołująca istotny skutek. Od daty doręczenia decyzji biegnie dla strony termin do wniesienia odwołania (skargi) – art. 199 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego – ustawa z dnia 14.06.1960r. (tekst jedn. Dz. U. z 2000 Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – określone dalej skrótem Kpa. Ponadto zgodnie z art. 110 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to, że z datą doręczenia decyzji wchodzi ona do obrotu prawnego i organ ją wydający nie może jej uchylić lub wprowadzić zmiany do treści decyzji. Sposób doręczenia pism określają art. 39-49 kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 39 kpa stanowi, że organ administracji publicznej – a takim organem jest Starostwo Powiatowe w Z.– doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Zgodnie z art. 46 § 1 kpa odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem, ze wskazaniem daty doręczenia. Tymczasem w niniejszej sprawie na wezwanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. do nadesłania dowodu doręczenia skarżącemu decyzji z [...] r. – Starostwo Powiatowe w Z. przesłało wewnętrzną książkę wpisywanej korespondencji – wychodzącej ze Starostwa. W książce tej wpisana jest pod poz. 22 przesyłka oznaczona nr [...]jako osoba, do której jest ona kierowana K. M., data korespondencji [...] r. oraz adnotacja ręczna - oddano. Oznaczenie korespondencji, odpowiada numerowi decyzji ([...]), przy adnotacji stwierdzającej oddanie przesyłki adresatowi brak jest natomiast podpisu osoby stwierdzającej doręczenie. Oczywistym bowiem jest, co podkreśla Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż opisany przez Starostwo Powiatowe sposób doręczenia nie jest prawidłowy (art. 39 kpa). Nie można się jednak zgodzić z dalszymi twierdzeniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż data powzięcia wiadomości przez skarżącego o wydaniu decyzji z dnia [...]r. jest datą, od której rozpoczął się bieg czternastodniowego terminu do złożenia odwołania. Przyjęcie takiego założenia wyklucza powołany wyżej art. 110 kpa, 109 kpa i art. 46 § 1 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27.02.2001r. w sprawie I SA 635/00 stwierdził, iż doręczenie decyzji nie można domniemywać, opierając się nawet na okolicznościach pośrednich. W niniejszej sprawie cała "obrona" skarżącego opiera się na twierdzeniu iż nie doręczono mu decyzji, co zatem idzie w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek "sygnałów" ze strony skarżącego o doręczeniu decyzji, materiał przedstawiony przez organ I instancji został opisany wyżej. Jak stwierdzono na wstępie doręczenie decyzji wywołuje skutek w postaci możliwości podjęcia przez strony postępowania czynności procesowych związanych z wniesieniem odwołania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują aby strona mogła podjęć czynności procesowe od daty przyjęcia do wiadomości decyzji, która podlega doręczeniu. W niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacji o której stanowi art. 109 § 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjne w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w motywach uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000r. nr FPS 16/00, że decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz, struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. W uchwale podkreślono, że oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji złożone jest z chwilą gdy doszło do adresata, w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią. Stwierdzono również że decyzja sporządzona ale nie doręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony, co uzasadnia przyjęcie, że decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie oświadczenie woli organu wyrażone w decyzji dochodzi do adresata wówczas gdy dowiaduje się osobiście o treści decyzji i motywach jej wydania – a nie gdy od osoby trzeciej otrzymuje informacje o wydaniu decyzji. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze udzielenie takiej informacji utożsamiło z wiedzą o decyzji i jej motywach a nawet dalej doręczeniem decyzji. Tymczasem z pisma Starostwa Powiatowego w Z. z dnia [...]r. kierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. wynika, iż jako dowód doręczenia decyzji Starostwo oferuje książkę z adnotacją o doręczeniu. Wykluczyć należy aby pracownicy Starostwa Powiatowego w Z. nie znali treści art. 46 kpa a i nie stosowali powyższego przepisu. Gdyby jednak tak było informacja takiej treści winna znaleźć się w aktach sprawy. Kolegium zatem winno było wyjaśnić dlaczego nie doręczono zwrotnego poświadczenia odbioru przez skarżącego decyzji i o ile takiego nie ma, a Starostwo wypełnia dyspozycję art. 46 kpa. Zwrócić bowiem należy uwagę na adnotacje w przedmiotowej książce korespondencji "oddano" i brakiem jakiekolwiek wyjaśnienia w piśmie z dnia [...]r. sprzeczności między tą informacją a brakiem dowodu doręczenia skarżącemu decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno wyjaśnić dokładnie kwestię doręczenia skarżącemu zaskarżonej decyzji. Powyższa okoliczność wymagająca ustaleń zadecydowała o treści wydanego orzeczenia. W tym momencie należy również stwierdzić iż zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 10 § 1 kpa Sąd uznał za niezasadne. Gdyby istotnie naruszenie tego przepisu miało miejsce, decyzja organu I instancji podlegałaby uchyleniu. Przede wszystkim do momentu zawiadomienia Starostwa o negatywnym wyniku z egzaminu prawa jazdy – skarżącemu przysłano do wiadomości zawiadomienia o podejmowanych czynnościach, skarżący był w pełnym kontakcie ze Starostwem o czym świadczy choćby kwitowanie w urzędzie odbioru pism (skierowania) a takie składane w tej sprawie przez skarżącego pisma (odwoławcze z [...]). Do wiadomości skarżącego przesłano wniosek Komendy Wojewódzkiej Policji we W. z [...]r. o sprawdzeniu kwalifikacji skierowania na egzamin prawa jazdy. Dwukrotnie kierowano do skarżącego zawiadomienia o przesunięciu terminu egzaminu wyznaczające jego zdanie do końca [...]r., mimo że pierwsze zawiadomienie nie odebrane przez skarżącego organ mógł pozostawić w aktach ze skutkiem doręczenia (art. 44 kpa). Okoliczności sprawy, wykazane przez Policję punkty karne oraz fakt nie zdania egzaminu kwalifikacyjnego, w ocenie Sądu uzasadniły odstąpienie przez organ od zasady określonej w § 1 art. 10 kpa. Interpretacja organu, że zaistniały przesłanki wskazane w § 2 powołanego przepisu – niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego uzasadniające szybkie działanie a tym samym brak zobowiązania skarżącego do zapoznania się z zebranym materiałem i złożenia ewentualnych wyjaśnień są prawidłowe. Nieprawidłowe natomiast jest to, iż w aktach sprawy brak jest adnotacji o odstąpieniu od obowiązku określonego w § 1 art. 10 kpa. W ocenie Sądu nie jest to jednak istotne naruszenie procedury, a to w związku z zaistnieniem w sprawie okoliczności omawianych wyżej (wynikających z § 2 art. 10 Kpa). Mając powyższe na uwadze Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 200 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) orzekł jak wyżej. Wobec treści art. 152 wskazanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdza również iż nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżony akt choćby części nie mógł być wykonany.