II SA/Gd 1026/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia NSA Anna Orłowska Protokolant St. sek. sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi E. i R. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie robót związanych z ukształtowaniem terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2005 r. nr [...]; 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżacych E. i R. J. kwotę 37 (trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 15 czerwca 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) orzekł o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane w sprawie wykonania przez A. i J. Ł. robót budowlanych związanych z ukształtowaniem terenu wokół budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...], położonego na działce nr [...] przy ul. G. w M. W ocenie organu przedmiotowe roboty zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę projektem zagospodarowania działki; nadto nie dokonano zmiany naturalnego spływu wód opadowych powodującego kierowanie ich na teren sąsiedniej nieruchomości. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż po przeprowadzonych w dniu 16 maja 2005 r. czynnościach kontrolnych oraz w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy stwierdzono, iż w rejonie w/w nieruchomości brak jest uzbrojenia terenu w kanalizację deszczową lub ogólnospławną; inwestorzy w następstwie pozwolenia na budowę z dnia 16 lutego 1987 r. wykonali zaś ukształtowanie terenu zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania. Pas terenu działki nr [...], położony bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] jest bowiem wyrównany i wypoziomowany przy czym nadano mu nieznaczny spadek w kierunku budynku nr [...]; z kolei istnieje nieutwardzona część na szerokości ok. 1,2 m., umożliwia wsiąkanie wód opadowych do gruntu. Nadto pas terenu działki nr [...], położony około 20 cm poniżej betonowego pełnego cokołu ogrodzenia uniemożliwia spływ wód opadowych na działkę sąsiada. W tym też stanie uznać należało, iż zatwierdzony i zrealizowany sposób ukształtowania i zagospodarowania terenu ograniczył naturalny spływ wód opadowych z terenów sąsiednich działek na położoną niżej działkę nr [...], stanowiącą własność E. i R. J. W odwołaniu od w/w decyzji E. i R. J. wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji, podnosząc niezgodność wydanego orzeczenia ze stanem faktycznym oraz brak zgromadzenia całego materiału dowodowego sprawy. W uzasadnieniu odwołania poniesiono, iż w zgromadzonym przez organ materiale brak jest najważniejszego dowodu – projektu budowlanego budynku mieszkalnego przy ul. G. [...]. Organ nie wykorzystał zaś w pełni swoich możliwości aby zwrócić się o przedmiotowy dokument. Co więcej, znajdujący się w aktach sprawy szkic mapy sytuacyjno – wysokościowej zawiera błędne rzędne wysokościowe; wskazana bowiem wysokość 31,24 jest wręcz nierealna, gdyż poziom gruntu znajdowałby się na wysokości parapetu okien na parterze budynku mieszkalnego. Jednocześnie odwołujący podnieśli, iż szkic na odwrocie mapy został sporządzony bez ich wiedzy i zgody. Teren wzdłuż ulicy G. w sposób naturalny ukształtowany jest zaś z nieznacznym spadkiem w kierunku północno – wschodnim, tj. od działki [...] w kierunku działki [...] i dalej. Ponadto punkt wysokościowy na sąsiadującej z działką [...] działce [...] wynoszący 31,2 jest poniżej punktu 31,33 na działce [...] – co niewątpliwie wskazuje na zmianę ukształtowania terenu na działce [...]. Jednoczenie woda spływająca z ok. ¾ powierzchni podmywa, powoduje pęknięcia i osuwanie się cokołu ogrodzenia granicznego, niszczonego dodatkowo przez korzenie rosnących wzdłuż tui; cokół składa się zaś dwóch części – dolnej i górnej wykonanej z pustaków szalunkowych, które z częścią dolną nie są powiązane. Nadto odwołujący podnieśli, iż w aktach sprawy znajdują się zdjęcia wykonane bez ich zgody i wiedzy oraz nie potwierdzone żadnym protokołem ich wykonania przez pracowników nadzoru budowlanego. Decyzją z dnia 18 października 2005 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy nie znajdując podstaw do jej uchylenia lub zmiany. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż problem ukształtowania terenu i odprowadzenia wód opadowych był już podnoszony i rozpatrzony w 2001 r. Przez okres zaś 4 lat sposób ukształtowania terenu nie uległ zmianie co znalazło potwierdzenie w protokole z wizji. Przeprowadzone oględziny wykazały z kolei, iż poziom terenu wokół budynku na działce na działce nr [...] został wyrównany zgodnie z zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę planem zagospodarowania działki. Teren nie zmienił swojego naturalnego ukształtowania, jest wyrównany, bez spadków w kierunku działki nr [...]; nieutwardzony pas przy granicy z w/w działką umożliwia zaś wsiąkanie wody. W tym stanie podjęta przez organ I instancji decyzja jest prawnie uzasadniona. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż problem wykonanego ogrodzenia został rozpatrzony w 2002 r., a cokół betonowy stanowi jego część; tym samym, wobec faktu, iż przebudowa i budowa ogrodzeń między działkami wysokości do 2,2 m nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ewentualne spory dotyczące prawidłowości jego wykonania mogą być rozstrzygane wyłącznie z powództwa cywilnego przez właściwy sąd. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. i R. J. podnieśli, iż wydana decyzja jest niezgodna z prawdą i ze stanem faktycznym oraz pozbawiona podstaw prawnych; stąd winna zostać zmieniona. Uzasadniając skargę w/w wskazali, iż właściciele działki nr [...] bez zgody odpowiednich jednostek podnieśli poziom terenu swojej posesji. Tymczasem po zrealizowaniu budowy punkty sytuacyjno – wysokościowe usytuowane na w/w działce znajdują się powyżej przebiegających przy nich warstwic wysokościowych. Wskazuje to na dokonanie zmiany ukształtowania terenu. Co równie ważne, cały teren wzdłuż ulicy G. ukształtowany jest ze spadkiem w kierunku północno – wschodnim. Natomiast poziom działki nr [...] jest nienaturalnie wyniesiony powyżej sąsiadujących z nim działek o nr [...], [...] i [...]. Skarżący podnieśli również, iż wydane w sprawie decyzje zawierają niezgodności z rzeczywistym stanem faktycznym; teren działki nr [...] nie posiada spadków w kierunku budynku o nr [...], a nieutwardzony pas przy granicy nie spełnia przypisywanej mu funkcji. Co więcej, wzmiankowany cokół ogrodzenia nie jest w całości wykonany z betonu lecz składa się z dwóch części. Jednocześnie wyprowadzenia rynien z dachów budynku mieszkalnego i gospodarczego wykonane są na w/w utwardzony teren, co powoduje, iż w czasie opadów znaczne ilości wody spływają do najniższego punktu i przepływają na działkę skarżących. Stanowi to niezgodność z dyspozycją § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto skarżący podali, iż w sprawie zostały przekroczone terminy określone w art. 35 § 3 i art. 36 § 1 i 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 22 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu wniosku skarżących odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżących, którzy domagali się podjęcia przez organ działań zapobiegających przedostawaniu się na ich działkę wód opadowych spływających z działki sąsiedniej należącej do A. i J. Ł. Organy orzekające w sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu odwołały się do treści art. 50 i 51 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.) stwierdzając brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia na ich podstawie. W/w przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego mają zastosowanie wyłącznie do wykonywanych samowolnie robót budowlanych, które do chwili wydania rozstrzygnięć w powołaniu na te przepisy nie zostały zakończone. Przepis art. 50 uprawnia właściwy organ do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, zaś art. 51 do wydania decyzji nakazującej zaniechania dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub jego części bądź nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Jak wynika z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego , jak również treści pism procesowych stron, przedmiotem postępowania była kwestia dokonania przez A. i J. Ł. zmiany spływu wód opadowych, na skutek samowolnej zmiany ukształtowania terenu i skierowania go na teren sąsiedniej nieruchomości, jak również usytuowanego między sąsiadującymi działkami ogrodzenia i obsadzenia go żywopłotem. Organy obu instancji, opierając się na wynikach dokonanych w dniu 15 maja 2005r. oględzin, stwierdziły, że nie doszło do takiej zmiany ukształtowania terenu działki nr [...], która mogłaby spowodować spływ wód na działkę sąsiednią. Nota bene kwestią tą organy zajmowały się już w 2001r. i od tego czasu sposób ukształtowania terenu nie uległ zmianie. Dokonanym w tym zakresie ustaleniom organów i ich ocenie nie sposób zarzucić dowolności i sprzeczności z prawem, tym samym brak było podstaw do nakazania A. i J. Ł. wykonania w tym zakresie czynności w celu zabezpieczenia odpowiedniego spływu wód opadowych. Podniesienie poziomu terenu nie stanowi bowiem robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 prawa budowlanego, za które w myśl ustawowej definicji należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Podwyższenia terenu nie można również uznać za obiekt budowlany, bowiem za taki Prawo budowlane uznaje budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Powołany przez organy art. 50 i 51 Prawa budowlanego dotyczy zaś wyłącznie robót budowlanych. Podobnie, nie można zarzucić błędnego stanowiska organu odnośnie kwestii znajdującego się pomiędzy sąsiadującymi działkami ogrodzenia o wysokości nie przekraczającej 2, 2 m. Jak słusznie stwierdził organ, budowa tego rodzaju ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę - co wynika z treści art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego, jak również nie wymaga zgłoszenia ( art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Tym samym zarzuty skargi dotyczące powyższej kwestii nie mogły zostać uwzględnione. Określony wyżej przedmiot postępowania należy jednak odnieść nie tylko do kwestii możliwości zastosowania rozwiązań przyjętych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Należy go bowiem również odnieść do regulacji zawartej w art. 5 i 61 Prawa budowlanego oraz § 28 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Z treści art. 5 i 61 Prawa budowlanego wynika, że obowiązkiem właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego jest utrzymywanie i użytkowanie obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym. Z kolei, w myśl § 28 działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Z protokołu przeprowadzonych w dniu 16 maja 2005r. oględzin wynika, że: " wody z dachu budynku mieszkalnego Państwa Ł. odprowadzane są rynnami i rurami spustowymi na teren przy budynku – częściowo utwardzony od podwórza i na trawnik od strony drogi, z bud. gospodarczego wody są odprowadzane również na teren utwardzony od str. podwórza." Na powyższe zwrócili uwagę skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jak również w skardze twierdząc, spływ wód opadowych z w/w budynków na utwardzony teren powoduje, iż w czasie opadów znaczne ilości wody spływają do najniższego punku działki nr [...] i przepływają na działkę skarżących. Do tych ustaleń, jak również podniesionych w odwołaniu zarzutów organy obu instancji się nie odniosły, tymczasem należało rozważyć, czy nie zachodzi w tej sytuacji konieczność zastosowania art. 66 Prawa budowlanego, w myśl którego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym ( vide cytowany wyżej przepis § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i ustalenia oględzin) - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Tym samym należy uznać, że nie wyjaśniono powyższej kwestii zgodnie z wymogami art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i nie odniesiono się do niej w sposób, który czyniłby możliwym odparcie zarzutów skarżących kwestii tej dotyczących. Również w uzasadnieniu swojej decyzji organ drugiej instancji, mimo treści odwołania, tym zagadnieniem się nie zajął czym naruszył obowiązek uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Nadto istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego (art. 138 w zw. z art. 140 kpa). Organ drugiej instancji działa zatem jako organ o charakterze reformacyjnym, ponownie merytorycznie rozpatrując sprawę w jej całokształcie, a także uwzględniając zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Reasumując powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zostały wydana z naruszeniem cytowanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania co do dalszego toku postępowania wynikają z powyższych rozważań. Orzekając w sprawie ponownie organ winien dokonać ustaleń odnośnie możliwości zastosowania w sprawie art. 66 Prawa budowlanego w związku z § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dokonując przy tym bezspornych ustaleń w kwestii sposobu odprowadzania wód opadowych z budynków położonych na działce nr [...] i ich ewentualnego przepływu na działkę nr [...].