II OSK 883/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Gliniecki Sędziowie Jerzy Bujko Danuta Tryniszewska – Bytys (spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2005 r. sygn. akt 3 II SA/Gd 326/03 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie usunięcia z ewidencji ludności zapisu o zameldowaniu oddala skargę kasacyjną II OSK 883/05 U Z A S A D N I E N I E Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2005 r. w sprawie 3 II SA/Gd 326/03 oddalił skargę K. C. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2003 r. w przedmiocie usunięcia z ewidencji ludności zapisu o zameldowaniu. Powyższe rozstrzygnięcie sądu zapadło w następującym stanie sprawy: Wnioskodawczynie L. C. oraz D. G. złożyły do Prezydenta Miasta S. wniosek o wyjaśnienie prawidłowości zameldowania K. C. z rodziną w lokalu nr [...] położonym w S. przy ul. B., kwestionując fakt zamieszkiwania tych osób w spornym lokalu. Decyzją z dnia 12 grudnia 1995 r. wskazany organ orzekł o uchyleniu zameldowania, przy czym na skutek odwołania i następnie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 18 września 1997 r. w sprawie II SA/Gd 461/96 decyzja ta została uchylona. Kolejną decyzją z dnia 31 marca 1998 r., nr [...] Prezydent Miasta S. z powołaniem się na art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z dnia 10 kwietnia 1974 r. usunął z ewidencji ludności zapis o zameldowaniu K. C. na pobyt stały w przedmiotowym lokalu uznając, że w dacie zameldowania małż. C. nie posiadali uprawnień do przebywania w nim. Ta decyzja została w postępowaniu odwoławczym uchylona przez Wojewodę Pomorskiego, który w dniu 8 czerwca 1998 r. orzekł o odmowie usunięcia zapisu z ewidencji ludności dotyczącego spornego zameldowania. Decyzja Wojewody została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny Oddział Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2000 r. w sprawie II SA/Gd 1163/98, w uzasadnieniu którego Sąd wskazał, że o ile zagadnienie uprawnień do przebywania w spornym lokalu zostało ocenione prawidłowo, to kwestia faktycznego zamieszkania rodziny C. w lokalu nr [...] w S. przy ul. B. została potraktowana marginalnie, a uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa. Także kolejna decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 20 lipca 2000 r., nr [...] (tej samej treści co poprzednia) została w postępowaniu sądowym uchylona (wyrok z dnia 3 października 2002 r. w sprawie II SA/Gd 1935/00) ze wskazaniem naruszenia art. 107 § 3 kpa oraz art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.). Sąd wyłożył, że organ administracji, ustalając, że K. C. zamieszkiwał w chwili zameldowania w przedmiotowym mieszkaniu (po zawarciu umowy zamiany z teściem M. M.), nie wyjaśnił dlaczego odmówił wiary zeznaniom świadków – mieszkańców budynku, którzy konsekwentnie twierdzili, że pierwszy właściciel do swojej śmierci mieszkał samotnie. Ponadto, zdaniem sądu, organ nie odniósł się do stanowiska L. C. i D. G. dowodzących, że do realizacji umowy zamiany nie doszło, bowiem rodzina C. nie przeniosła centrum życiowego z G. do S. Na skutek ostatnio wymienionego wyroku Wojewoda Pomorski po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 31 marca 1998 r., Nr [...] orzekającą o usunięciu z ewidencji ludności zapisu o zameldowaniu K. C. na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ul. B. w S. Jako podstawę prawną decyzji powołał art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 10 ust. 1 i art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. nr 87, poz. 960 z 2001 r.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01, w którym TK wskazał, że przy badaniu przesłanek zameldowania na pobyt stały zbędne jest sprawdzanie uprawnień do przebywania w przedmiotowym lokalu, a podstawą zameldowania jest wyłącznie przesłanka zamieszkiwania w danym lokalu. Umowa zamiany mieszkań między M. M. a K. C. nie oznacza, mimo jej zawarcia, że doszło do jej realizacji i faktycznego zamieszkania w lokalu nr [...] przy ul. B. w S. Zdaniem organu II instancji zeznania świadków – bezpośrednich sąsiadów M. M., którzy opiekowali się nim na co dzień aż do jego śmierci, która nastąpiła w kilka miesięcy po fakcie zameldowania K. C., zgodnie wskazują, iż do chwili śmierci M. M. zamieszkiwał samotnie w lokalu {...}. Oprócz zeznań uczestników postępowania – jak zauważono, zeznania zbieżne w treści złożyli ustnie lub pisemnie J. O., E. F., T. K. – M\. i A. D., E. L., A. K. i z zeznań tych wynikało, że rodzina C. odwiedzała ojca i teścia, ale nie zamieszkiwała w dacie zameldowania (29 maja 1995 r.), ani w chwili śmierci M. M. w dniu 31 października 1995 r. Wojewoda Pomorski w kontekście zgodności powyższych zeznań nie dał wiary odosobnionym zeznaniom J. S. – który jako kolega K. C. miał odwiedzać go w spornym lokalu, a który "nie zauważył", iż w mieszkaniu tym faktycznie przebywał i mieszkał M. M. Zdaniem Wojewody zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził wersji K. C., iż zawarta z teściem umowa zamiany została zrealizowana w ten sposób, by on i jego rodzina przenieśli swoje centrum życiowe z lokalu w G. przy ul. D. nr [...] do mieszkania w S. Stąd nie powstał obowiązek zameldowania w spornym lokalu, a dokonana czynność zameldowania okazała się wadliwa, co przesądzało o usunięciu z ewidencji ludności dokonanego wpisu. Po rozpoznaniu skargi K. C. na powyższą decyzję, w której dowodził faktu realizacji umowy zamiany i zamieszkiwania w lokalu teścia – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2005 r. oddalił skargę. Sąd wyłożył, iż zameldowanie na pobyt stały nie daje żadnych praw do lokalu i nie przesądza o legalności zamiany lokali mieszkalnych między M. M. a skarżącym. Dla dokonania czynności materialno – technicznej zameldowania na pobyt stały niezbędnym było zamieszkiwanie w przedmiotowym lokalu. Sama umowa zamiany lokali rodziła jedynie nabycie praw do lokalu, ale nie wystarczała do dokonania zameldowania. Wskazał, że dokonana w zaskarżonej decyzji ocena dowodów nie wykracza poza zakres swobodnej oceny, do czego organy były uprawnione. Posiadanie kluczy do lokalu przez skarżącego, jak również odwiedzanie teścia nie stanowią o fakcie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu w chwili zameldowania. Miejsce zgonu i odnalezienie przez sąsiadów zwłok M. M. w przedmiotowym lokalu potwierdza zasadność uznania za prawdziwe i miarodajne zeznań tych świadków, którzy utrzymywali, iż w chwili zameldowania na pobyt stały skarżący nie zamieszkiwał w lokalu nr [...] przy ulicy B. w S. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji, w tym dowolności w ocenie zeznań świadków i stwierdził, iż istniały podstawy do usunięcia z ewidencji ludności zapisu o zameldowaniu z dnia 29 maja 1995 r. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku K. C. zarzucił: - naruszenie prawa materialnego – art. 6 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z dnia 10 kwietnia 1974 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. nr 87, poz. 960 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że skoro M. M .zmarł w lokalu w S., to przebywał w nim na stałe, a skoro przebywał w nim M. M., to nie mógł przebywać na stałe skarżący K. C. z rodziną; - naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" z związku z art. 134 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 79 kpa, polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo występowania w sprawie podstaw do wznowienia postępowania oraz naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 134 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postaci braku wskazania w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał błędnie, iż fakt okresowego przebywania w lokalu w S. M. M. przesądzał o niemożliwości zamieszkiwania w tym lokalu także skarżącego wraz z rodziną. Tymczasem taka możliwość nie była wykluczona, a pobyt teścia skarżącego w mieszkaniu w S. i jego tam zgon można wytłumaczyć przywiązaniem do miejsca wieloletniego zamieszkania. Skarżący zamieszkiwał w mieszkaniu w S., o czym świadczy podawany w toku postępowania w sprawie adres do korespondencji. Składający skargę kasacyjną ocenił nadto, iż Sąd, pomijając obowiązek zbadania całości sprawy skupił się wyłącznie na kwestiach wynikających ze skargi. Dlatego też nie zauważył podstawy do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji mimo naruszenia prawa skutkującego podstawą do jego wznowienia. Podstawą tą było oparcie się przez organ administracyjny na dowodach, które uzyskano ze złamaniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. O czynności przesłuchania świadków nie zawiadomiono strony, przez co uniemożliwiono jej zadawanie pytań. Tę okoliczność sąd pierwszej instancji winien był dostrzec z urzędu. Również zarzucono brak wskazania w lakonicznym uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 cytowanej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określa § 2 art. 183. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to powołanie konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie należy zauważyć, iż pełnomocnik skarżącego nie powołał art. 174 p.p.s.a., co jednak nie stanowiło przeszkody do nadania jej prawidłowego biegu, gdyż treść zarzutów wskazuje, że oparł on skargę na obu podstawach wymienionych w tym przepisie. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony - można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt IOSK 696/05, wyrok NSA z dnia 1 marca 2006 r. w sprawie II OSK 293/05. Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego I instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nietrafne są zarzuty przedmiotowej skargi kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazanych w niej przepisów powołanej wyżej ustawy. Zaskarżony wyrok, aczkolwiek jego uzasadnienie nie jest rozbudowane, to w rzeczowej i skondensowanej formie zawiera wszystkie wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogi. W szczególności w sposób zwięzły przedstawia stan sprawy, podniesione przez K. C. zarzuty i stanowisko Wojewody Pomorskiego, obejmuje przytoczenie ustaleń organu administracyjnego leżących u podstaw decyzji i ocenę tych ustaleń pod kątem zgodności z prawem. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia (oddalenia skargi). Nie znajduje odniesienia w aktach sprawy twierdzenie skarżącego, iżby sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że fakt okresowego przebywania M. M. w lokalu w S. po dokonanej umowie zamiany przesądzał o tym, iż w lokalu tym nie mógł zamieszkiwać skarżący K. C. wraz z rodziną. Takich ustaleń nie dokonał oni Wojewoda Pomorski w zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzji, ani Sąd kontrolując rozstrzygnięcie Wojewody. Ustalono natomiast w wyniku wszechstronnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, że mimo zawarcia umowy zamiany M. M. w dalszym ciągu faktycznie zamieszkiwał w lokalu w S., zaś K. C. z rodziną nie przenieśli swego centrum życiowego do tego mieszkania – czyli faktycznie nie zamieszkali w S., w dalszym ciągu koncentrując swoje sprawy w mieszkaniu w G. Te ustalenia skutkowały oceną czynności zameldowania jako nieprawidłowej. Dokonana ocena dowodów nie budzi wątpliwości i została wyczerpująco uzasadniona w decyzji Wojewody Pomorskiego, którą to ocenę Sąd pierwszej instancji podzielił, także uzasadniając swoje stanowisko. Nie dyskwalifikuje tych ustaleń podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność wpisania w akcie zgonu M. M. jako miejsca stałego zamieszkiwania G., bowiem wpisu takiego dokonuje się na podstawie danych ewidencyjnych, a nie w wyniku ustalenia faktycznego stanu. Na skutek zawartej umowy zamiany mieszkań jej strony dokonały "przemeldowania się", stąd w ewidencji jako miejsce stałego zamieszkania M. M. wpisany był lokal w G., a to w konsekwencji automatycznie przełożyło się na treść aktu zgonu (miejsce zamieszkania wskazane w akcie zgonu). Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do podważenia dokonanej oceny zebranych w sprawie dowodów, skarga kasacyjna nie dostarcza argumentów podważających tę ocenę. Odnośnie zarzutów nie uwzględnienia skargi pomimo występowania w sprawie podstaw do wznowienia postępowania – to także pozostaje on nieusprawiedliwiony, bowiem podstawy do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Błędnie uważa autor skargi kasacyjnej, by zaistniała przesłanka do wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) której Sąd nie uwzględnił z urzędu – w sytuacji, gdy postępowanie toczy się od 1995 r., wielokrotnie orzekały i organy administracyjne i trzykrotnie sąd administracyjny, skarżącemu każdorazowo doręczono decyzję, korzystał też ze środków odwoławczych i drogi sądowej. Co prawda o terminie przesłuchania świadków strona nie była zawiadomiona, ale czynność przesłuchań świadków miała miejsce w początkowej fazie postępowania administracyjnego i skarżący miał wiele możliwości złożenia wniosku o ewentualne ponowne przesłuchanie świadków w celu umożliwienia mu zadawania pytań. Także wielokrotnie miał możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przez kilka lat trwającego postępowania K. C. nie zgłaszał zastrzeżeń do sposobu przeprowadzenia dowodu, w skargach do sądu administracyjnego, ani wcześniej w postępowaniu odwoławczym nie podniósł zarzutu pozbawienia udziału w czynnościach. Taki zarzut nie może być skutecznie kierowany do zaskarżonego w rozpatrywanej sprawie wyroku – czwartego z kolei, w którym poddano kontroli decyzję wydaną na skutek wcześniejszego uchylenia poprzedniej decyzji wojewody, przy czym żadne czynności dowodowe przed wydaniem tej decyzji (z dnia 14 stycznia 2003 r.) nie były przeprowadzone. Ewentualny zarzut nieuwzględnienia faktu pozbawienia skarżącego udziału w czynności dowodowej można by kierować do wcześniejszych orzeczeń sądu (w szczególności wyroku wydanego bezpośrednio po przeprowadzeniu postępowania dowodowego), czego skarżący nie czynił, a które to wyroki nie podlegają ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym postępowaniu. Skargą kasacyjną objęty był wyłącznie wyrok z dnia 13 kwietnia 2005 r. wskazany na wstępie i wyżej przedstawiony zarzut w stosunku do tego wyroku uznać należało za nieuprawniony. Reasumując – zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia procedury sądowoadministracyjnej nie pozwalały na podważenie stanu faktycznego przyjętego przez sąd pierwszej instancji. Tym samym niezasadny okazał się także zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 6 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z dnia 10 kwietnia 1974 r. (tekst jednolity: Dz. U. Nr 2001 r. poz. 960 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przepis art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy stanowi, iż pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Art. 10 ust. 1 traktuje o obowiązku meldunkowym. Prawidłowo zostało ustalone, iż K. C. mimo formalnego prawa do zamieszkiwania w lokalu w S. (umowa zamiany lokali zawarta z teściem) faktycznie nie zamieszkał w nim w rozumieniu cytowanego przepisu art. 6 ust. 1, bowiem nie przeniósł tam swojego centrum życiowego. Prawidłowo zauważył Sąd pierwszej instancji, iż zameldowanie nie daje żadnych praw do lokalu, umowa zamiany rodzi prawa do lokalu, ale nie jest wystarczająca do zameldowania. Dla dokonania czynności materialno – technicznej zameldowania na pobyt stały niezbędnym jest wyłącznie faktyczne zamieszkanie w danym lokalu. Kwestie te wyjaśnił wyczerpująco Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2002 r. w sprawie sygn. akt K 20/01 (OTK – A 2002/3/34). Skoro skarżący nie zamieszkiwał w lokalu Nr [...] w S. przy ulicy B. w dacie dokonywania czynności meldunkowej, to dokonana czynność zameldowania nie odpowiadała prawu. Czynność materialno – techniczna, jaką jest zameldowanie, nie nosi cech ostateczności ani prawomocności i organ administracji właściwy w sprawach meldunkowych ma obowiązek skorygowania błędnego wpisu ewidencyjnego (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 523/00, lex nr 76100; Wojciech Taras – Samorząd Terytorialny 1993/11/68 nr publ. 7502 – glosa do wyroku NSA z dnia 9 lutego 1993 r., SA/Lu 1187/92). Czynności tej – wyeliminowania błędnego wpisu – dokonuje organ administracji na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i tak orzeczono decyzją Wojewody Pomorskiego poddaną ocenie Sądu pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Zważywszy, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.