II SA/Rz 951/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego - skargę oddala- Działając w oparciu o art. 104 § 1 i 2 kpa oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane [ t.jedn. z 2003 r. Dz.Ust. Nr 207 poz. 2016 z późn.zm. ] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].07.2004 r. nr [...] nakazał K. J. dokonać rozbiórki dobudówki o wymiarach 3,85 m. { ściana od strony drogi } i 4,20 m. { ściana równoległa } x 10,30 m. , dobudowanej do budynku mieszkalnego, usytuowanego na dz.nr 949, położonej w D. W uzasadnieniu swojej decyzji na podstawie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 14.07.2004 r. organ ustalił, że na dz.nr 949 w D., której właścicielką jest K. J., znajduje się budynek mieszkalny, drewniany, z dachem dwuspadowym, pokrytym blachą oraz budynek gospodarczy murowany, posiadający dach dwuspadowy, pokryty papą. Do budynku mieszkalnego od strony dz.nr 950 dobudowana została dobudówka o szerokości 3,85 m. { ściana od strony drogi } i 4,20 m. { ściana równoległa } oraz długości 10,30 m. Jej ściany wykonane zostały z pustaków żużlowych, na fundamencie. Dobudówka ta posiada dach trzyspadowy z dwiema lukarnami, pokryty blachą. W ścianie od strony dz.nr 980 znajdują się dwa otwory okienne i jedno okno na poddaszu. Parter przedmiotowej dobudówki został już wykończony { bez elewacji}, znajdują się w nim dwa pokoje i jest użytkowany. Natomiast część poddasza nie została jeszcze wykończona. Odległość dobudówki od ogrodzenia działki, od strony nieruchomości należącej do B. F. wynosi 4,65 m. Według oświadczenia K. J. granica pomiędzy działkami nr nr 949 i 950 na wysokości dobudówki przebiega po obu stronach ogrodzenia, co ponadto wedle jej twierdzeń znajduje oparcie w przedłożonej przez nią mapie uzupełniającej, sporządzonej przez geodetę. Odmiennego zdania jest B. F., która twierdzi, iż dobudówka została posadowiona w odległości około 3,50 - 3,70 m. od granicy dz.nr 950. Zainteresowane prezentują również odmienne twierdzenia, co do daty wybudowania przedmiotowego obiektu. Otóż K. J. twierdzi, że wybudowała ją w r. 1995 r., podczas gdy B. F., iż miało to miejsce w r. 1998. Dobudówka została wybudowana bez pozwolenia na budowę, co popada w kolizję z postanowieniami art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 1 cyt. ustawy., właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, zaś, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenia obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Nieruchomość na której wybudowano przedmiotową dobudówkę, położona jest w terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku czynności kontrolnych K. J. przedłożyła do wglądu, decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...].06.2004 r. nr [...] , którą to decyzją, właśnie dla niej ustalony został sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy, dla inwestycji polegającej na dobudowie części mieszkalnej, o wymiarach 3,5 m. x 10,0 m. do istniejącego budynku mieszkalnego na dz.nr 949, położonej w D. Decyzja ta jednakże nie jest decyzją ostateczną, w związku z zaskarżeniem jej odwołaniem przez B. F. W tej sytuacji brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, zmierzającego do " zalegalizowania " przedmiotowej inwestycji, a data jej wybudowania w świetle przedstawionej regulacji jest bez znaczenia dla wyniku sprawy. Decyzję tę zaskarżyła odwołaniem skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. J., zarzucając brak przeprowadzenia niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń i wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania podniosła ona, że zasadniczym problemem dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawało ustalenie, czy budowa obiektu została zakończona i kiedy zdarzenie to miało miejsce. Zgodnie z poglądem wyrażanym zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie za zakończenie budowy uznawać należy doprowadzenie obiektu budowlanego do takiego stanu, który pozwalałby na rozpoczęcie jego użytkowania, gdyby budowany był legalnie. Następnie zaś winno się ustalić datę zakończenia budowy. Na tę okoliczność należało przesłuchać męża inwestorki L. J., które wykonywał prace budowlane. W tej sytuacji nie jest wykluczone, iż budowa została zakończona przed 1995 r. Tego typu uchybienia zasadom postępowania prowadzą do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, w celu uzupełnienia materiału dowodowego we wskazanym kierunku. W tym kontekście oczywiście błędne i sprzeczny z fundamentalnymi zasadami prawa jest stanowisko organu I instancji wyrażony na końcu uzasadnienia zakwestionowanej decyzji, dotyczące daty zrealizowania budowy. W przypadku bowiem ustalenia, że od zakończenia budowy tego obiektu do dnia 11.07.2003 r. minęło 5 lat, to jedynym możliwym rozstrzygnięciem byłoby umorzenie postępowania. Po upływie tych właśnie 5 lat, zgodnie z treścią art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do czasu wejścia w życie jego nowelizacji, nie mogłoby być mowy o rozbiórce obiektu budowlanego, a to w wyniku konwalidacji uchybień inwestorki polegających na niezgodności jej działań z Prawem budowlanym obowiązującym w dacie realizowania i zakończenia inwestycji. Już oświadczenie inwestorki, mimo zastrzeżeń co do jego precyzji, wskazuje, że taka sytuacja miała miejsce. Zaznaczyć należy, że art. 103 Prawa budowlanego, względnie art. 2 wprowadzający ostatnią nowelizację Prawa budowlanego, znajdują zastosowanie do kwestii związanych z inwestycjami budowlanymi regulowanymi Prawem budowlanym, będącymi w toku, a nie do zdarzeń które miały miejsce w przeszłości. Ubocznie należy zauważyć, że zastosowanie art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24.12.1997 r. , spowoduje, że na właścicielce - inwestorce spoczywać będzie jedynie obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Po rozpatrzeniu tegoż odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane decyzją z dnia [...].09.2004 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy w pełnym zakresie podzielił stanowisko organu I instancji, a odnosząc się do podniesionych zarzutów zauważył, iż postępowanie w rozstrzyganej sprawie zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 28.06.2004 r., a więc już po wejściu w życie ustawy nowelizującej Prawo budowlane. Przepisy tej ostatnio wymienionej ustawy zmieniły brzmienie art. 49 Prawa budowlanego. W związku z powyższym nieistotne było ustalenie, czy budowę zrealizowano w r. 1995, czy też w r. 1998, gdyż w obydwu przypadkach sprawa byłaby rozpatrywana na podstawie tych samym przepisów i chybioną jest teza jakoby w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w okresie powstania obiektu, gdyż przepisy wprowadzające do ustawy takiej możliwości nie przewidują. Tę ostatnią decyzję zaskarżyła skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. J., zarzucając naruszenie zasad postępowania administracyjnego, polegające na uznaniu za poprawne orzeczenie organu pomimo, iż organ ten nie dokonał niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w znacznej części { art. 138 § 2 kpa } i nie umożliwił skarżącej zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, ani też przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań { art. 81 w zw. z art. 10 § 1 kpa } oraz naruszenie przepisów Prawa budowlanego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wynikłe ze zignorowania treści art. 49 w brzmieniu obowiązującym do 11.07.2003 r. i zawartej w nim instytucji przedawnienia. Opierając się na tych zarzutach skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji celem umożliwienia ponownego prawidłowego rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji. Uzasadniając przedstawione zarzuty skarżąca podnosi, iż organ odwoławczy wbrew oczywistym uchybieniom organu I instancji zupełnie zignorował twierdzenia i wnioski odwołującej się, a w szczególności problem związany z datą zakończenia budowy. W okolicznościach sprawy poza sporem pozostaje, że parter dobudówki jest zamieszkały od czasu zakończenie budowy. Rzecz jednakże w tym kiedy budowa ta została zakończona i czy poddasze będzie wykańczane, czy też wykorzystane zostanie jako strych. W dalszej części wywodu skarżąca przedstawia argumentację, którą zaprezentowała uprzednio w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu I instancji, odwołując się w kwestii " przedawnienia samowoli budowlanej " do motywów przytoczonych w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.06.1996 r. oznaczonej sygn.akt OPS 3/96 { ONSA 1997/1/2 }. Poza tym zauważa ona, że na terenie gminy do dnia 31.12.2002 r. obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego i że nieruchomość na której posadowiony jest przedmiotowy obiekt leży na terenie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową i jednorodzinną. W tej sytuacji spełniony zostałby wymóg zgodności z przepisami zagospodarowania przestrzennego wprowadzony nowelą do Prawa budowlanego z dnia 22.08.1997 r. i obowiązującego od dnia 24.12.1997 r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodał, że chybionym jest zarzut jakoby zainteresowane strony nie mogły się zapoznać ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, skoro zawiadomiono je o wszczęciu postępowania w dniu 28.06.2004 r, rozprawę przeprowadzono w dniu 14.07.2004 r., a decyzję w tej sprawie organ wydał w dniu [...].07.2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest nieuzasadniona, a podniesione w niej zarzuty nie podważają legalności zakwestionowanej decyzji, która to kwestia z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1269 ] jest jedynym kryterium w oparciu o które Sąd w ramach przyznanych mu kompetencji dokonuje kontroli aktu administracyjnego. Przedmiotem oceny w badanej sprawie pozostaje zatem zgodność z prawem decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2004 r. nr [...], którą to decyzją organ ten utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2004 r. nr [...], stanowiącą o nakazaniu skarżącej dokonania rozbiórki dobudówki do budynku mieszkalnego, posadowionego na dz.nr 949, położonej w D. Kwestionując ją skarżąca prezentuje zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Co się tyczy tych pierwszych, to zarzuca ona organowi brak dokonania niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, powołując się w tym względzie na art. 138 § 2 kpa oraz nie umożliwienie jej zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, a co za tym idzie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czym w jej ocenie uchybiono postanowieniom art. 81 w zw. z art. 10 § 1 kpa. Odnosząc się do tych zarzutów należy podkreślić, iż w ocenie Sądu prezentowane są one na użytek sprawy, albowiem poza sporem pozostaje, iż skarżąca pismem organu I instancji z dnia 28.06.2004 r. { k. 8 akt postępowania administracyjnego } powiadomiona została o wszczęciu postępowania w sprawie, a następnie interesy jej w toku rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez ten organ w dniu 14.07.2004 r. { jak również w dalszym toku postępowania administracyjnego }, reprezentował pełnomocnik będący adwokatem, a zatem dysponujący fachową wiedzą prawniczą, zorientowany w okolicznościach sprawy i treści dokonanych w toku tych czynności ustaleń, co potwierdził własnoręcznym podpisem, a dodać należy iż wyniki tej kontroli były ostatnią czynnością podejmowaną przez organ I instancji w tej sprawie. Stąd też uprawnionym jest stwierdzenie, iż skarżąca zorientowana była co do swoich uprawnień procesowych, a znamiennym jest, iż działając przez profesjonalnego pełnomocnika, we wniesionym odwołaniu nie podnosiła tego zarzutu. Inaczej mówiąc jeżeli nawet organ formalnie nie powiadomił jej o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, to w tych okolicznościach uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie można też skutecznie twierdzić, iż organ nie zgromadził w sprawie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, skoro z oświadczenia inwestorki wynikało, iż przedmiotowa dobudówka wzniesiona została już po 1.01.1995 r. , a pozostali uczestnicy postępowania administracyjnego przesuwali tę w datę w czasie na okres późniejszy i w toku postępowania administracyjnego nikt jej nie zakwestionował. Wreszcie podkreślić wypadnie, iż art. 49 Prawa budowlanego w starej wersji uzależniał możliwość odstąpienia przez organ od wydania nakazu rozbiórki od upływu 5 lat od daty zakończenia budowy. Poprzez zaś " zakończenie budowy " , wbrew stanowisku skarżącej, rozumieć należy stan, w którym przynajmniej w części będzie możliwe przystąpienie do użytkowania danego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem { vide : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7.05.1997 r. sygn.akt SA/Rz 583/95 }, a przecież nawet ona nie twierdzi, iż budowę parteru przedmiotowej przybudówki zakończono przed 1.01.1995 r. Innymi słowy zgodzić się należy z organem, iż dokonanie bardziej szczegółowych ustaleń dotyczących tej kwestii, nie miałoby znaczenia dla wyniku sprawy. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 49 Prawa budowlanego w wersji obowiązującej przed dniem 11.07.2003 r. tj. przed dniem nowelizacji tej ustawy, na wstępie należy zauważyć, iż o możliwości wykorzystania tej instytucji decydują przepisy intertemporalne, a w szczególności art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw [ Dz.Ust. Nr 80 poz. 718 ] zgodnie z którym do spraw wszczętych, po jej wejściu w stosuje się przepisy w niej zawarte { a contrario }. Oznacza to, iż w badanej sprawie, w której postępowanie wszczęte zostało po tej dacie, art. 49 Prawa budowlanego w starej wersji nie znajduje zastosowania. Stąd też prezentowany w skardze pogląd jakoby w przypadku zaistnienia samowoli budowlanej należało stosować prawo obowiązujące w dacie jej popełnienia jest nader dowolny i nie znajdujący oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Powołany przepis prawa, który uprzednio eliminował możliwość wydania nakazu rozbiórki w odniesieniu do samowolnie wzniesionego obiektu lub jego części, z uwagi na upływ czasu, zgodnie zresztą ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu przywołanej przez skarżącą uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.06.1996 r. sygn.akt OPS 3/96 { ONSA 1997/1/2 } nie miał charakteru w pełni samodzielnego i był powiązany z zapisem zawartym w art. 48 { w wersji sprzed nowelizacji } o tyle, że możliwość jego zastosowania ujawniała się wówczas gdy spełnione zostały przesłanki określone w art. 48. Skoro zatem w nowym stanie prawnym temu ostatnio wymienionemu przepisowi prawa nadano inny kształt normatywny, wprowadzając możliwość " legalizacji " samowoli budowlanej, co uprzednio było wykluczone, to sądzić należy że jego liberalizacja skłoniła właśnie ustawodawcę do rezygnacji ze swoiście ujętej instytucji " przedawnienia " samowoli budowlanej ukształtowanej w art. 49 { w starej wersji }. Dodać w tym miejscu wypadnie, iż korzystny dla samowolnego inwestora skutek wywołany upływem czasu, nie następował z mocy samego prawa w tym sensie, iż bez względu na zmianę stanu prawnego w przyszłości musi on być honorowany. Tego rodzaju regulacja musiałaby bowiem wynikać z konkretnej normy przejściowej, a na takie rozwiązanie ustawodawca się nie zdecydował. Nie można też podzielić zaprezentowanego w skardze poglądu, iż skoro uprzednio obowiązujący Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego dla Gminy dopuszczał możliwość lokalizacji na tym terenie obiektów mieszkalnych, to tym samym obecnie istnieje możliwość legalizacji zaistniałej samowoli w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu, nadanym kolejną nowelizacją zawartą w ustawie z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane [ Dz.Ust. Nr 93 poz. 888 ] skoro aktualnie dla miejscowości J. brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana w tym przedmiocie w chwili wszczęcia postępowania nie była wyposażona w walor ostateczności. Inaczej mówiąc okoliczności sprawy wyłączają możliwość legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej konsekwencją czego jest zgodnie z prawem orzeczony nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1270 z późn.zm. ] należało orzec jak w sentencji.