II SA/Wr 185/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 9 czerwca 2006r. sprawy ze skargi T. i E. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego stawu hodowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G., powołując w podstawie prawnej przepis art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego stawu hodowlanego przez E. M. na działce nr [...] w J. S.. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...]r. A. D. poinformował Inspektorat Nadzoru Budowlanego w J. G. o wybudowaniu przez E. M. stawu hodowlanego bez pozwolenia na budowę i nielegalnym pobieraniu wody z rowu, który przylega do działki nr [...]. W toku postępowania ustalono, że E. M. nabył w [...]r. działkę nr [...] wraz z urządzonym stawem hodowlanym. Fakt ten znajduje potwierdzenie w akcie notarialnym oraz w operacie wodnoprawnym wykonanym w [...]r. Na pobór wody inwestor uzyskał pozwolenie wodnoprawne w [...]r. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający wskazał, że w tych okolicznościach staw nie musi być uznany za samowolę budowlaną, a pobór wody za nielegalny, wobec czego postępowanie w sprawie samowoli budowlanej stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu złożonym od opisanej powyżej decyzji A. D. działający imieniem własnym oraz jako pełnomocnik I. D. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji lub uchylenie jej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa materialnego – ustawy Prawo wodne. Dodatkowo w petitum odwołania A. D. zażądał, aby organ uznał, że E. .M. dokonał samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu na działce nr [...] i [...] stawu bez pozwolenia wodnoprawnego i sprzecznie z operatem wodnoprawnym wykonanym w [...]r. przez osobę uprawnioną oraz, że pobiera wodę z rowu melioracyjnego przyległego do działek nr [...],[...],[...],[...] bez pozwolenia wodnoprawnego, a ponadto, że sprzecznie ze sztuką budowlaną i bez pozwolenia wybudował urządzenia piętrzące na rowie melioracyjnym przyległym do działek opisanych powyżej. W uzasadnieniu odwołania A. D. zarzucił, że organ I instancji orzekając w sprawie uwzględnił stan faktyczny niezgodny ze stanem rzeczywiście istniejącym. Wskazał przy tym, że staw hodowlany położony jest zarówno na działce nr [...] jak i na działce nr [...]. Część stawu położona na działce nr [...] została dobudowana do stawu położonego na działce nr [...] i poprzez to jego wymiary i położenie uległy takiej zmianie, że nie odpowiadają wydanemu pozwoleniu wodnoprawnemu ani też operatowi wykonanemu w roku [...] odnoszącemu się do stawu położonego w granicach działki nr [...]. Powiększenie stawu o powierzchnię położoną na działce nr [...] skutkowało tym, że jego brzeg znajdujący się dotychczas na działce nr [...] został przesunięty na działkę nr [...], co nie odpowiada stawowi z operatu ani treści wydanego w [...]r. pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto E. M. wykonał bez pozwolenia i projektu oraz sprzecznie ze sztuką budowlaną urządzenie piętrzące na rowie melioracyjnym przyległym m.in. do działki nr [...], stanowiącej wcześniej współwłasność A. D., a następnie własność I. D.. /Brak jest betonowych wylewek i urządzeń towarzyszących, w tym leżaków i stojaków urządzenia piętrzącego/. W zakończeniu odwołania A. D. podał, że inwestor bez jego pozwolenia oraz bez pozwolenia I. D. i bez projektu wykonał rów na działce nr [...], łączący urządzenie piętrzące ze stawem położonym na działce nr [...] i [...] i w ten sposób zasila w wodę staw położony na tych działkach. Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...]stosując przepis art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ orzekający podał m.in., że organ administracyjny jest zobowiązany do stosowania prawa i nie może w sposób dowolny dokonywać interpretacji przepisów, gdyż narusza to prawa i obowiązki stron postępowania oraz godzi w zaufanie do organów państwowych. Organ wyjaśnił następnie, że dostrzegł poważne nieprawidłowości w kwestionowanej decyzji zarówno pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia, jak również co do poprawności zastosowanych przepisów. W szczególności organ I instancji dopuścił się naruszenia zasad ogólnych procedury administracyjnej określonych w art. 6-8 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, całkowite pominięcie wniosków inicjatora niniejszego postępowania – A. D., a tym samym wydanie rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie mimo braku ku temu podstaw prawnych. Zaskarżona decyzja wydana została po dokonaniu jedynie ustalenia, że staw wybudowany przez E. M. posiada pozwolenie wodnoprawne, całkowicie zignorowano natomiast fakt, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę przedmiotowego stawu, a przynajmniej brak jest dowodów potwierdzających legalność inwestycji w świetle ustawy – Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że wg jego ustaleń w postępowaniu pierwszoinstancyjnym z niewiadomych przyczyn pominięto również wszystkie zgłoszone przez A. D. zarzuty pomimo niespornego faktu, iż to treść wniosku zakreśla ramy przedmiotowe postępowania. Wnioskodawca wskazał m.in., iż inwestor dokonał samowolnej rozbudowy stawu. Nadto organ I instancji nie ustosunkował się w żaden sposób do wskazanej przez wnioskodawcę, a zrealizowanej przez E. M. dodatkowej inwestycji w postaci wykonania rowu służącego do poboru wody. W ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności wskazują na fakt, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób bardzo pobieżny i nie ustalił podstawowej okoliczności, jaką jest kwestia posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę w/w stawu oraz nie skomentował w jakikolwiek sposób zarzutów wnioskodawcy. Z tych względów uznać należy, że brak jest podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 105 § 1 i umorzenia postępowania, a postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać w całości powtórzone w celu jednoznacznego wyjaśnienia wszelkich istniejących wątpliwości, co pozwoli na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Zasadność decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował E. M. i T. M., reprezentowana przez E. M.. W skardze na opisaną powyżej decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu T. i E. M. podnieśli – powołując się na kronikę J. S., że stawy hodowlane na działkach nr [...] i [...] wybudowano przed [...] rokiem, a powstały one na bazie trzęsawiska, z którego w roku [...] wydobywano kamienie do budowy kościoła św. Erazma w J. G.; do ich nawodnienia służyła śluza znajdująca się przy obecnej ulicy D.. Ponadto skarżący wyjaśnili, że w posiadanie stawu położonego na działce nr [...] weszli w [...] roku i wówczas rozpoczęli jego eksploatację. W tym samym roku wykorzystywali również staw na działce nr [...] pomimo, że nie był ich własnością. Stwierdzili również, że skoro stawy eksploatuje się od lat, to nie mogli ich wybudować po [...] roku; nieuzasadnione jest też żądanie od nich pozwolenia na budowę, skoro są to obiekty sprzed [...] roku. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali też, że z uwagi na konieczność zmiany kierunku zasilania oraz z tego powodu, że istniejące stawy były zbyt płytkie do zimowania ryb wykonano przy nich pewne prace adaptacyjne. W ramach tych prac przeprowadzono przez działkę nr [...] rurociąg grawitacyjny, na który uzyskano zgodę właściciela działki nr [...]. Uzyskano też pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie operatu szacunkowego. Skarżący wyjaśnili również, że na wykonanie urządzenia piętrzącego w postaci zastawki nie było wymagane pozwolenie na budowę ze względu na parametry piętrzenia /0,2 m od dna cieku/. W skardze T. i E. M. zaprzeczyli także, aby na działce nr [...] wykonywali rów i podali, że przez tą działkę, stanowiącą własność A. D. przebiega wyłącznie rurociąg o średnicy 10 cm, zasilający staw, na którego przeprowadzenie wyraził zgodę poprzedni właściciel działki. Rurociąg znajduje się pod ziemią, nie jest widoczny ani nie stanowi utrudnienia i przez 14 lat działał bez problemów. Pole, przez które przebiega jest od wielu lat odłogowane, a skarżący deklarowali chęć jego zakupienia ze względu na zarzuty właściciela dotyczące spadku wartości tego gruntu. Ponadto skarżący wyjaśnili, że w [...]roku nabyli staw o powierzchni [...]ha, zlokalizowany na działce [...]i wcześniej przez nich eksploatowany. Na tym stawie dokonali niezbędnych prac adaptacyjnych /oczyszczenie i usunięcie roślinności wodnej/ i konserwacyjnych. W zakończeniu skargi T. i E. M. powołali się na zapisy planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. S., mówiące o zachowaniu istniejących stawów hodowlanych i przyległych użytków rolnych oraz wskazali na ekonomiczny aspekt przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego czy materialnego w rozpoznawanej sprawie, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Postępowanie administracyjne podporządkowane jest ustrojowej zasadzie dwuinstancyjności, sformułowanej w art. 15 kpa i mającej również walor zasady konstytucyjnej z racji wpisania jej w treść art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w toku administracyjnym realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia, przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ administracji publicznej I instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa i obejmuje on decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie. Treść tego przepisu wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi jak i merytorycznymi, przy czym wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności powinnością organu odwoławczego jest rozpatrzenie na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w dacie orzekania. Motywy rozstrzygnięcia powinny być wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 kpa /np. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996r., sygn. akt SA/Wr 1996/95; ONSA 1997 Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z dnia 14 października 1999r., sygn. akt IV SA 1313/98, Lex nr 48725/. Ponadto w postępowaniu administracyjnym wiążącą regułą jest zasada praworządności zawarta w art. 6 kpa i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która wymaga bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności organu administracji publicznej, podejmowanej w toku postępowania. W ocenie Sądu organ odwoławczy orzekając w rozpoznawanej sprawie zastosował się do wskazanych powyżej wymogów i nie uchybił swoim ustawowym obowiązkom Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie z treścią wskazanego powyżej przepisu "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Pośrednio treść przepisu wskazuje jako przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wadliwość procesową wynikającą przede wszystkim z naruszenia zasad postępowania. Konsekwencją takiego postrzegania tej normy jest możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z ustanowionego nią uprawnienia wyłącznie wtedy, gdy czynności procesowe, które należy podjąć w sprawie dla zadośćuczynienia wymogowi legalnego działania, należą do czynności objętych regulacją rozdziału 4 działu II kodeksu postępowania administracyjnego. Istotna też jest wymagana – w sposób dorozumiany – przez ustawodawcę koniunkcja przesłanek prawnych, których spełnienie polega nie tylko na odpowiedniej kwalifikacji czynności, ale także na zachowaniu określonego przez art. 138 § 2 kpa ich zakresu. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy korzystając z kompetencji przyznanej mu w powołanym powyżej przepisie uzasadnił swoją czynność orzeczniczą potrzebą prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, wyjaśnienia wszystkich wątpliwych kwestii i rozważenia w sposób wymagany prawem, czy w istniejących w sprawie okolicznościach faktycznych istnieje bezprzedmiotowość postępowania, rozumiana jaki brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego i uniemożliwiająca podjęcie orzeczenia merytorycznego w sprawie, czyli rozstrzygnięcia o jej istocie. Zważyć należy, że stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wg rygorów ustanowionych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a czynność orzecznicza podjęta w tych warunkach przy zastosowaniu przepisu art. 105 § 1 kpa jest czynnością załatwienia sprawy, następującą po zakończeniu postępowania. Rozważanie przez organ prowadzący postępowanie jego bezprzedmiotowości nie zwalnia organu z powinności określonych przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Zarówno bowiem przy zakończeniu sprawy w sposób merytoryczny jak i niemerytoryczny jej okoliczności faktyczne, stanowiące podstawę orzeczenia nie mogą budzić wątpliwości. W tym kontekście należy wskazać, że prawidłowa jest ocena organu II instancji, stwierdzającego, że postępowanie pierwszoinstancyjne przeprowadzone zostało w sposób pobieżny, uchybiający zasadom ogólnym procedury administracyjnej. W szczególności organ I instancji nie ustalił, czy na działce nr [...] wykonane zostały przez E. M. prace zmierzające do powiększenia powierzchni stawu, a jeżeli tak, to czy prace te podlegały regulacji ustawy – Prawo budowlane i z jakimi konsekwencjami materialno- i formalnoprawnymi. Takie same uwagi odnieść należy do ewentualnego rowu, biegnącego wzdłuż działki nr [...], którego nielegalne wykonanie zarzucił we wniosku z dnia [...]r. A. D.. Istotne jednak jest to, że wbrew obawom skarżących zaleceń organu odwoławczego nie należy odczytywać jako nakazu uznania, że w sprawie zaistniała samowola budowlana. Taka ocena nosi cechy nadinterpretacji stanowiska wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego. Twierdzenia tego organu są jedynie wskazaniami co do konieczności przeprowadzenia w sposób prawidłowy, czyli wymagany przepisami prawa procesowego i materialnego czynności postępowania, które mają umożliwić zgodne z prawem – pod względem formalnym i merytorycznym rozstrzygnięcie. O jego treści nie przesądził organ odwoławczy, zastrzegając, że będzie ono uzależnione od czynności podjętych przez organ I instancji i ich rezultatów. Nie wyklucza to możliwości powtórnego umorzenia postępowania. Zatem ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem wskazań organu odwoławczego pozwoli – zdaniem Sądu – załatwić sprawę w sposób nie uchybiający przepisom prawa. Wyjaśnić też należy, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w literaturze prawniczej oraz stanowiskiem judykatury przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłaby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiające strony służącego im prawa odwołania /por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 1998; wyrok NSA z dnia 14 października 1999r. sygn. akt IV SA 1313/98, Lex nr 48725/. Niezależnie od tego Sąd uznał za konieczne zwrócić uwagę, że prowadząc ponownie czynności wyjaśniające organ I instancji powinien ustalić, czy postępowanie dotyczy działki nr [...] uwzględniającej w orzeczeniach organów obu instancji, czy działki nr [...] /lub [...]/ wskazywanej w uzasadnieniach wydanych decyzji. Organy prowadzące dotychczas postępowanie w sprawie powinny również rozważyć swoją właściwość w odniesieniu do całości żądań zawartych we wniosku A. D., wszczynającym postępowanie w sprawie. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego i zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.