IV SA/Gl 552/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński, Sędziowie: Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędzia NSA Szczepan Prax, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz określa, że decyzja ta nie podlega wykonaniu. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm./ oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił J. K. przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na córkę D. K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że dochód wnioskodawczyni przekroczył przewidziane ustawą kryterium dochodowe wynoszące 504 zł. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się J. K., która wniosła odwołanie od tej decyzji do organu wyższego stopnia. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i zarzuciła organowi pierwszej instancji nieuwzględnienie nowej sytuacji dochodowej rodziny w kontekście uregulowań o dochodzie utraconym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia organ ten wskazał, że organ pierwszej instancji podejmując własną decyzę nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy zwłaszcza w aspekcie dochodu utraconego. W następstwie powyższej decyzji organu odwoławczego Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm./ oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił J. K. przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w rozpatrywanej sprawie z uwagi na brak zmian w zakresie stosunku pracy nie zachodzi utrata dochodu, a dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe przewidziane w ustawie. Z uwagi na niespełnianie wymagań w zakresie zasiłku rodzinnego nie przysługuje również dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Odwołanie od tej decyzji wniosła J. K., która ponownie domagała się przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania córki. Ponownie podniosła, że w jej przypadku występuje utrata dochodu i na tę okoliczność przedstawiła stanowisko wynikające z komentarza zamieszczonego na stronach internetowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w następstwie wniesionego odwołania przeprowadziło dodatkowe postępowanie wyjaśniające i decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że w następstwie przeprowadzenia dodatkowych czynności procesowych w tym rozprawy administracyjnej ustalił, że odwołująca się w dacie składania wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego nie była osobą samotnie wychowującą dziecko, ponieważ gdy J. K. przebywa w mieszkaniu zlokalizowanym w R. ojciec dziecka często je odwiedza i ma dobry kontakt z córką. W konsekwencji organ odwoławczy nakazał organowi pierwszej instancji przeprowadzenie postępowania w kontekście wskazanego ustalenia, że wnioskodawczyni nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko i zobowiązał go do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła J. K.. W skardze tej podniosła, że wbrew ustaleniom dokonanym przez organ odwoławczy jest osobą samotnie wychowującą dziecko, nadto zakwestionowała sposób rozumowania tegoż organu, gdyż jej zdaniem doprowadziłoby to do sytuacji, że dochód ojca jej córki byłby liczony do jej dochodu względnie stanowiłaby rodzinę z żoną ojca jej córki i jego trojgiem dzieci z małżeństwa. Podniosła również, że sam fakt odwiedzania córki przez jej ojca nie może prowadzić do wniosku, że wychowują dziecko wspólnie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację jaką zaprezentował w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w administracji obowiązane są stosownie do postanowień art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego działać na podstawie przepisów prawa, co oznacza przestrzeganie przepisów prawa materialnego jak również prawa procesowego. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu należy zauważyć, że przesłanką uwzględnienia skargi jest zaistnienie sytuacji, w której dostrzeżone uchybienie mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, co nie jest równoznaczne z tym, że taki wpływ miało. Stosownie do postanowień art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organ administracji publicznej podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Po myśli art. 77 § 1 wyżej wymienionego Kodeksu organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wskazany obowiązek wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego nabiera dodatkowego znaczenia w przypadku decyzji uznaniowych, gdyż w ich przypadku organ administracji obowiązany jest wskazać motywy jakimi kierował się dokonując takiego a nie innego wyboru następstwa prawnego. Zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną organu odwoławczego, mocą której uchylił on w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Stosownie do postanowień art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że w oparciu o wskazaną podstawę prawną podejmowane jest rozstrzygnięcie w warunkach uznania administracyjnego i to w dodatku podwójnego uznania, a mianowicie organ administracji może w decyzji takiej zamieścić wskazania dla organu pierwszej instancji, które będą dla niego wiążące przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji odmówił skarżącej J. K. przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka z powodu przekroczenia przez skarżącą kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania wskazanego zasiłku oraz związanego z nim dodatku. Jednocześnie organ ten nie przychylił się do stanowiska skarżącej, że w jej przypadku wystąpiła utrata dochodu. Z kolei organ odwoławczy w następstwie podjętych czynności procesowych takich jak rozprawa administracyjna, w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia uznał, że skarżąca nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko i ze wskazania dla organu pierwszej instancji nakazał ustalić sytuację dochodową tak rozumianej rodziny i jednocześnie przesądził o tym, że skarżąca nie może w sposób skuteczny ubiegać się o przyznanie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Do rozważenia zatem pozostaje, czy ustalenia organu odwoławczego mają umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z informacji zamieszczonych w protokole z odbytej rozprawie nie można wywnioskować, by twierdzenia organu odwoławczego miały w nim umocowanie. Twierdzenie organu odwoławczego, że ojciec dziecka ma częsty kontakt z córką nie znajduje potwierdzenia w protokole z rozprawy administracyjnej. W protokole tym skarżąca podaje, że kontakt ten jest sporadyczny i odbywa się wówczas, gdy przebywa ona w mieszkaniu w R., zaznacza jedynie, że kontakt ten jest prawidłowy, przy czym co przez to pojęcie należy rozumieć nie zostało przez wskazany organ wyjaśnione. W świetle powyższych ustaleń skład orzekający w niniejszej sprawie nie jest w stanie ustalić na podstawie jakich dowodów organ odwoławczy przyjął wskazane powyżej ustalenia. Podniesione zastrzeżenia nie oznaczają, że ustalenia organu odwoławczego nie są prawidłowe, oznaczają one jedynie tyle, że nie znajdują one umocowania w zgromadzonym materiale dowodowym. Skoro ustalenia te nie są poparte wystarczającymi dowodami, to tym samym zalecenia skierowane pod adresem organu pierwszej instancji są zaleceniami ograniczającymi jego swobodę i ukierunkowującymi jego czynności procesowe. Zatem należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy dopuścił się naruszenia treści art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 i art. 77 § 1 tegoż aktu, czym wyczerpał przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi. Przy ocenie zaskarżonej decyzji przyjdzie zauważyć, że organ odwoławczy całkowicie pominął w niej główny problem podnoszony przez organ pierwszej instancji i kwestionowany przez skarżącą, a mianowicie nie wyjaśnił, czy w przypadku skarżącej występuje utrata dochodu. Należy zauważyć, że okoliczność ta może mieć znaczenie zarówno w sytuacji, gdy skarżąca uznana zostanie za osobę samotnie wychowującą dziecko jak również wówczas, gdy będzie stanowiła rodzinę z ojcem dziecka. Brak odniesienia się do tej okoliczności wyczerpuje również znamiona naruszenia postanowień art. 7 w związku z art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po myśli wskazanego art. 12 organy administracji winny działać wnikliwie i szybko, a zatem zadaniem organu odwoławczego było wypowiedzenie się co do podniesionych zarzutów w odwołaniu, a dotyczących utraty dochodu. Brak zajęcia stanowiska w tym zakresie może oznaczać, że organ odwoławczy podziela ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji, jednakże jest to tylko założenie hipotetyczne i organ ten jeżeli tak uważa to winien w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przynajmniej w jednym zdaniu do tej okoliczności się odnieść. Wskazane uchybienie także wyczerpuje przesłankę uwzględnienia wniesionej skargi przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W następstwie niniejszego wyroku sprawa trafia do organu odwoławczego, który winien kierując się wskazaniami w nim zamieszczonymi podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Sąd ograniczył się do uchylenia jedynie decyzji organu odwoławczego, ponieważ przedmiotem skargi była decyzja kasacyjna. Sąd po myśli art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określił, że uchylona decyzja nie może być wykonywana. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.