II SA/Sz 540/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.) Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant Agata Banc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasto [...] o d d a l a skargę Uchwałą Nr [...] z dnia [...]r. Rada Miejska działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr. 80, poz. 717 ze zm.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu pomiędzy ulicami [...], [...], [...] i [...] gminy miasta [...]. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła J. S. domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżąca sformułowała następujące zarzuty: - naruszenia art. 17 pkt 14 ustawy z dnia 2 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przedstawienie radzie gminy projektu planu miejscowego z niekompletną listą nieuwzględnionych uwag do projektu planu miejscowego. Zdaniem skarżącej tryb zwołania sesji Rady Miejskiej podczas której uchwalono plan miejscowy był nieprawidłowy. Zawiadomienie skierowane do radnych przez Przewodniczącego Rady Miejskiej datowane jest na [...]r., a więc zaledwie dzień przed sesją. Część radnych zawiadomiono o sesji dopiero w dniu, w którym się ona odbyła. Nie wiadomo czy nieobecni radni zostali prawidłowo zawiadomieni. Takie działanie pozbawiło ich możliwości dokładnego zapoznania się z projektem przedmiotowej uchwały i materiałami planistycznymi. Poza tym radnym przekazano materiały niekompletne, brak było w nich wymaganej listy nieuwzględnionych uwag złożonych do projektu planu miejscowego (art. 17 pkt 14 cyt. ustawy). Załączony dopiero na sesji wykaz nieuwzględnionych uwag również nie jest kompletny - nie została w nim wyszczególniona m.in. uwaga skarżącej dotycząca kolektora zbiorczego oraz służebności dotyczącej działki nr [...], przez którą przebiega sieć uzbrojenia w media łącząc kolektor kanalizacyjny w ul. [...] z działkami nr [...] i nr [...] zabudowanymi domami jednorodzinnymi. W uwadze tej wykazywana jest sprzeczność ustaleń planu z dotychczasowym przeznaczeniem tych gruntów. Nie została wyszczególniona również inna zgłoszona uwaga dotycząca konieczności dokonania na etapie stanowienia planu szczegółowych badań gruntu dla planowanych terenów osiedlowych ([...]) w celu określenia obok rzeczywistych warunków nośnych poziomu lustra wody gruntowej określającej realność zapisu projektu planu. Pominięcie przedmiotowych uwag pozbawiło J. S. gwarantowanego prawem uprawnienia do ich rozpatrzenia przez Radę Miejską. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 17 pkt 5 cyt. ustawy, przez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Zdaniem skarżącej radnym nie przekazano prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Nawet gdyby przyjąć, że przedmiotowa prognoza została radnym skutecznie doręczona to należy stwierdzić, iż nie spełnia ona określonych dla niej warunków - jest lakoniczna oraz enigmatyczna w swej treści, w szczególności w żaden sposób nie odnosi się do kwestii odszkodowań dla właścicieli oraz użytkowników wieczystych jeżeli korzystanie przez nich z nieruchomości zostało ograniczone. Nie został więc spełniony wymóg art. 17 pkt 5 cyt. ustawy, zobowiązujący do takich działań Burmistrza Miasta. Obowiązek taki wynika również wyraźnie ze Statutu Miasta, a mianowicie z § 26 ust. 2 (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...]r.). Rada Miejska nie miała zatem możliwości weryfikacji swego stanowiska w oparciu o rzetelnie sporządzone dokumenty finansowe i nie znała wpływu podejmowanej uchwały na budżet jednostki samorządu terytorialnego. Ma to również wpływ na obywatelskie prawa skarżących jako, że będąc członkami wspólnoty samorządowej uczestniczą w jej finansowaniu. Skarżąca zarzuciła też naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) przez nie dołączenie do zawiadomienia o zwołaniu sesji kompletnego projektu skarżonej uchwały. W przekonaniu skarżącej naruszono również art. 20 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym przez nie poddanie pod głosowanie wniosku o zmianę porządku obrad wobec rzekomego braku zgody wnioskodawcy tj. Burmistrza Miasta na taką zmianę. Skarżąca wie, iż przedmiotowa uchwała podjęta została w trybie określonym w art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym z tym, że wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w art. 20 ust. 1 tej ustawy i do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołączany winien być porządek obrad wraz z projektami uchwał. Z uwagi jednak na brak listy nieuwzględnionych uwag do projektu planu miejscowego oraz prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, zwołanie sesji był wadliwe. W myśl art. 20 ust. 4 cyt. ustawy do zmiany porządku obrad sesji zwołanej w trybie określonym w ust. 3 stosuje się przepis ust. la, z tym że dodatkowo wymagana jest zgoda wnioskodawcy. Wniosek taki na sesji w dniu [...]r. zgłosił jeden z radnych ale wniosku nie poddano pod głosowanie stwierdzono bowiem, że wnioskodawca nie wyraża zgody na jego zmianę. Stanowisko to wyraził obecny na sesji radca prawny nie przedstawiając na tę okoliczność żadnego dokumentu bądź innego dowodu, chociażby w postaci upoważnienia do działania w imieniu burmistrza. Nie wykazano też, iż faktycznie takie oświadczenie zostało złożone. Stanowi to istotne naruszenie wspomnianego przepisu. Przewodniczący obrad nie spytał bowiem nawet wnioskodawcy o jego stanowisko w tej kwestii. Ponadto sam program obrad nie został w ogóle poddany pod głosowanie pomimo, iż istnieje taki obowiązek. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez nieuwzględnienie ustaleń obowiązującego studium przy sporządzaniu planu miejscowego oraz art. 15 ust. 1 tej ustawy przez sporządzenie projektu planu miejscowego niezgodnego z zapisami studium, jak również art. 17 ust. 8 cyt. ustawy przez nie uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zdaniem skarżącej zarówno projekt planu miejscowego jaki i sam plan, nie uwzględniają ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy tj. uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...]r. W szczególności dokonano zmiany układu komunikacyjnego jak również zmiany przeznaczenia poszczególnych terenów. Tymczasem na mocy art. 9 ust. 4 cyt. ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepis art. 14 ust. 5 cyt. ustawy stanowi zaś, iż przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, konieczne jest wykonanie m.in. analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Dodatkowo wskazać należy na treść przepisu art. 15 ust. 1 cyt. ustawy. Przywołane regulacje wskazują, iż plan winien być ze studium zgodny. Ponadto tereny objęte planem częściowo są gruntami rolnymi i Burmistrz Miasta zobowiązany był do uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze (art. 17 pkt 8 cyt. ustawy). O ile taka zgoda istnieje to wydano ją dla planu miejscowego [...] sporządzonego na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 1989r. Nr 17, poz. 99 ze zm.). Plan ten przestał obowiązywać, tym samym wygasła wydana dla jego potrzeb zgoda. Nie można też pominąć faktu, że Rada Miejska uchwałą Nr [...] z dnia [...]r. postanowiła przystąpić do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto [...]. Zgodnie z art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67 cyt. ustawy, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Zgodnie zaś z treścią ust. 2 wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz, o których mowa w ust. 1, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8 cyt. ustawy, komisji urbanistyczno - architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje stosowne działania, o których mowa w art. 27 cyt. ustawy. Wobec podjęcia przez Radę Miejską w dniu [...]r. uchwały Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto [...] logicznym wydaje się wniosek, iż dotychczas obowiązujące studium jest nieaktualne i nie mogło być podstawą uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego. Następny zarzut dotyczył naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez wykonanie analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, w oparciu o nieaktualne studium. Zdaniem skarżącej podstawą analizy, o której mowa w przepisie art. 14 ust. 5 cyt. ustawy powinno być nowe studium. Tym samym, skoro wspomniana analiza musi być przeprowadzona przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, - zasadne jest przyjęcie, iż Rada Miejska po uchwaleniu studium winna po raz kolejny podjąć uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu bądź jego zmiany dążąc do zapewnienia jego zgodności z tymże studium. Skarżąca zarzuciła też naruszenie art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nie objęcie w planie miejscowym, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, całego obszaru wyznaczonego w studium. Jej zdaniem szczególne wątpliwości budzi fakt, iż plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium. Wymogu tego nie dopełniono. Tereny objęte planem, stanowiące grunty rolnicze zgodnie ze studium z [...]r. określone są jako "proponowane dla rozwoju osadnictwa". Nie zostały one w całości zawarte w planie pomimo, iż stanowią zwarty kompleks. Część z nich sąsiaduje bezpośrednio z obszarem, dla którego ustanowiono przedmiotowy akt prawny. W podsumowaniu tej części uzasadnienia podniesionych zarzutów skarżąca stwierdziła, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej została podjęta z rażącym naruszeniem prawa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, narusza bowiem interesy prawne szeregu podmiotów, w tym i skarżącej. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z poglądami orzecznictwa uchwała rady o uchwaleniu planu miejscowego dotyczy interesów prawnych właścicieli działek położonych na obszarze objętym planem. Jako właściciel działki znajdującej się na obszarze, dla którego sporządzony został plan miejscowy wnosząca skargę posiada interes prawny w przeprowadzeniu tej procedury zgodnie z obowiązującym prawem i z poszanowaniem jej uprawnień. Zmiana zagospodarowania tego obszaru ma istotny wpływ na zakres przysługujących jej praw rzeczowych i sposoby korzystania z przedmiotu własności. W szczególności wskazać należy, iż skarżąca miała prawo do wniesienia uwag do projektu przedmiotowego planu miejscowego. Z uprawnienia tego skorzystała, jednak uwagi, pomimo istniejącego obowiązku nie zostały rozpatrzone przez właściwe organy. Nadto organy naruszyły powszechnie obowiązujące przepisy dotyczące procedury podejmowania przedmiotowej uchwały, co spowodować powinno stwierdzeniem jej nieważności. Uchybienia zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu ich sporządzania powodują bowiem nieważność uchwały rady gminy w całości lub części - art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z 3 VI 2002r.,II SA/Ka 1870/2000. Naruszenie wskazanych w skardze przepisów wpłynęło w sposób oczywisty na przysługujące J. S. prawo własności, ponieważ zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że dokonano zmiany przeznaczenia przedmiotowych gruntów. W miejsce dotychczasowego dopuszczono bowiem możliwość zabudowy usługowej. Zmiana taka powoduje niedogodności, których dotychczas właściciele byli pozbawieni. Wskazać można np. na zakłócenia spokoju (hałas i wzmożony ruch) z sąsiednich działek tj. immisji (art. 144 k. c.). Należy więc przyjąć, że istnieje bezpośredni wpływ zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżącej, wynikające w szczególności z przywołanych w skardze przepisów. Jest to stwierdzenie tym bardziej uzasadnione wobec powszechnie znanych w [...] planów jednej z sieci sklepów [...], która na terenie objętym przedmiotowym planem miejscowym ma zamiar zbudować kompleks handlowy ([...]). Uprzednio wydane decyzje ustalające warunki zabudowy dla inwestycji polegających na budowie pawilonów handlowych zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylone wobec naruszenia prawa. Pomimo tego, w wyniku przeprowadzonego przetargu, zawarto umowę przedwstępną a następnie dokonano sprzedaży działek sąsiadujących z nieruchomością skarżących. W wyniku uzgodnień poczynionych w toku tego postępowania ustalono, iż uchwalony zostanie przedmiotowy plan dopuszczający zabudowę tej nieruchomości w sposób opisany w uprzednio wydanych decyzjach o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ zakwestionował legitymację skarżącej do wniesienia skargi, stwierdzając że ma ona interes faktyczny, ale nie prawny i szczegółowo odniósł się do podniesionych zarzutów, w konkluzji wniósł o oddalenie skargi nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. W piśmie procesowym z dnia [....]r. skarżąca oświadczyła, że po zapoznaniu się z treścią odpowiedzi na skargę, podtrzymuje w pełni podniesione zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim należy stwierdzić należy, że kwestionowanie przez organ uprawnienia J. S. do wniesienia skargi nie jest trafne. Na podstawie art. 101 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonej na terenie objętym zakresem planu. W związku z tym, skoro zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności, nie ma wątpliwości, iż ustalenia zaskarżonego planu kształtują sposób wykonywania uprawnień właścicieli gruntów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. dotyczącego nie załączenia do projektu planu wykazu nieuwzględnionych uwag należy stwierdzić, że złożone przez skarżącą w piśmie z dnia [...]r. uwagi (k. [...] akt sądowych) zostały ujęte w wykazie wniesionych uwag w formie trzech tez, a mianowicie 1) braku zgodności planu z przywołanym w uchwale studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, 2) możliwości wybudowania na terenie [...] obiektu o powierzchni [...]m2, 3) ustalenia szczegółowe dla terenów elementarnych zawarte w rozdziale III, określających geometrię dachu - we wszystkich przypadkach - wskazują nachylenie połaci pod katem od [...]% do [...]%. Jedynie w przypadku terenu zabudowy handlowo - usługowej ([...]) oraz terenu urządzeń obsługi transportu samochodowego - stacja paliw [...]) geometrii dachu nie określa się. Uwag tych nie uwzględniono (wykaz uwag nieuwzględnionych - k. [...] akt sądowych. W powołanym na wstępie rozważań piśmie skarżącej zamieszczono nadto uwagę dotyczącą kolektora zbiorczego kanalizacji - ul. [...] i nieuwzględnienia służebności działki nr[...] oraz potrzeby badania poziomu wód gruntowych. Treść tej uwagi została pominięta w wykazie uwag nieuwzględnionych. Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ uznał, że zgłaszane uwagi powinny czynić zadość choćby minimalnemu znaczeniu tej instytucji tj. zakwestionowaniu konkretnej propozycji zapisu planu. Natomiast skarżąca w omawianym piśmie podniosła kwestie nie odnoszące się do konkretnych zapisów planu i nie potraktowano ich jako uwag merytorycznych, dlatego nie umieszczono je na liście nieuwzględnionych uwag. Ze stanowiskiem organu nie można się w pełni zgodzić. Jeżeli organ zapoznał się z treścią zgłoszonej uwagi i doszedł do przekonania, że nie była ona zasadna, to winien dać temu wyraz, a nie pomijać uwagi, została ona bowiem zgłoszona w kontekście projektu planu. Można by wprawdzie przyjąć, że organ ocenił uwagę i przesądził o jej nieuwzględnieniu ale powinien to uczynić poprawnie od strony formalnej. Nie jest natomiast zasadny zarzut dotyczący braku listy uwag nieuwzględnionych. Jak wyjaśnił organ listę przedstawiono radnym na sesji, ale nie była ona załącznikiem do uchwały i nie stanowiła jej integralnej całości. Lista ta jest częścią dokumentacji planistycznej. W kwestii zasadności zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 20 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) należy stwierdzić, że uchwała ta podjęta została na sesji zwołanej w trybie określonym w art. 20 ust. 3 cyt. ustawy, o czym skarżąca wiedziała. Oznacza to, iż do zmiany porządku obrad oprócz bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady wymagana była zgoda wnioskodawcy tj. Burmistrza Miasta . Zgoda taka nie została wyrażona. Przepisy nie wymagają aby organ wyrażał zgodę lub odmawiał jej wyrażenia w jakiejś szczególnej formie. Mogła ją zatem przekazać inna osoba. Istotne było natomiast, aby stanowisko wnioskodawcy nie budziło wątpliwości. Nie jest również zasadny zarzut skarżącej dotyczący prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Potrzeba jej opracowania wynika z treści art. 17 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy uwzględnieniu treści art. 36 tej ustawy. Natomiast forma i treść prognozy określona została w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). W rozpoznawanej sprawie prognoza taka została opracowana i przedstawiona organowi (k. [...] - [...] akt sądowych). Jej treść nie daje jednak podstawy do stwierdzenia, jak to wskazuje skarżąca, że jest "lakoniczna" oraz "enigmatyczna". Uwzględnia bowiem elementy o których mowa w powołanym akcie wykonawczym. W odniesieniu natomiast do skutków o których mowa w art. 36 ust. 1 cyt. ustawy związanych z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, jeżeli korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, to jak wyjaśnił organ w prognozie pominięto ten aspekt zmiany planu, ponieważ okoliczności takie nie wystąpiły. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez nieuwzględnienie ustaleń obowiązującego studium przy sporządzaniu planu miejscowego oraz 15 ust. 1 przez sporządzenie projektu planu miejscowego niezgodnego z zapisami studium, jak również art. 17 ust. 8 cyt. ustawy przez nie uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Odnosząc się do tych zarzutów należało stwierdzić, że art. 9 ust. 4 cyt. ustawy stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, ale samo studium nie jest aktem prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie uchwała z dnia [...]r. Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu pomiędzy ulicami [...], [...], [...] i [...] podjęta została po stwierdzeniu przez organ zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto [...] przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w dniu [...]r. W tym studium teren objęty planem określono jako obszary zabudowane i proponowane dla rozwoju osadnictwa, a w części tekstowej jako obszary zabudowane i proponowane do rozwoju osadnictwa, w których mieszczą się głównie funkcje mieszkaniowo - usługowe, produkcyjno - składowe oraz gospodarki komunalnej miasta. Wspomniane studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 87 ust. 1 cyt. ustawy jako uchwalone po dniu 1 stycznia 1995r. zachowało moc. Nie uzasadnione jest zatem twierdzenie, że uchwalony plan zagospodarowania oparty został na nieaktualnym studium. Nie zmienia tego fakt, że właściwe organy gminy Miasta [...] przystąpiły do opracowania nowego studium, skoro w chwili uchwalania planu uchwalone wcześniej studium było nadal aktualne. Zdaniem skarżącej naruszono ponadto art. 17 pkt 8 cyt. ustawy, ponieważ tereny objęte planem częściowo są gruntami rolnymi i Burmistrz Miasta zobowiązany był do uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze, istniejąca zgoda została wydana została dla potrzeb planu miejscowego [...] sporządzonego na podstawie ustawy o planowaniu przestrzennym. Plan ten przestał obowiązywać, a tym samym wygasła wydana dla jego potrzeb zgoda. W kwestii zasadności tego zarzutu należy stwierdzić, że zgoda na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych, którą dysponowała Rada Miejska, była udzielana dwukrotnie tj. w [...]r. oraz w [...]r. przez Ministra Rolnictwa na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 obowiązującej ówcześnie ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79). Udzielając tej zgody właściwy organ nie zastrzegł, że zgoda ta została wyrażona na określony czas (k. [...] i [...] akt sądowych). Fakt, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego utraciły moc, nie świadczy o tym, że utraciły moc akty prawne (oświadczenia) wydane przez inne organy, na podstawie właściwych przepisów. Wniosku o utracie mocy wyrażonej wcześniej zgody nie można również wyprowadzić z przepisów obowiązującej obecnie ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Odnośnie zarzutu podniesionego w skardze dotyczącego naruszenia art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium, trzeba stwierdzić, że przy interpretacji tego przepisu organ uznał, iż jeżeli w studium określono taki teren, to winien on znaleźć się w planie miejscowym. Można więc przyjąć, że powołany przepis nie należy interpretować w ten sposób, iż plan lub jego zmiana powinna obejmować wszystkie tereny wskazane w studium, co do których przewidziano zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, nawet gdyby znajdowały się w różnych miejscach na terenie gminy. Należałoby zatem przyjąć, że ustawowy zwrot oznaczać może, jeżeli na danym obszarze znajdują się grunty rolne i/lub leśne stanowiące zwarty kompleks nieruchomości gruntowych określonych w gminnym studium jako wymagające zmiany przeznaczenia (art. 10 ust. 2 pkt 9 cyt. ustawy), to w takim przypadku projekt planu uwzględniający uwarunkowania studium powinien być sporządzony dla całego obszaru (zwartego kompleksu nieruchomości gruntowych) objętego postanowieniami studium (T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s. 84). Zdaniem organu przyjmując taką wykładnię w przedmiotowej sprawie plan dotyczył obszaru ograniczonego wskazanymi ulicami i w tak ograniczonym, zwartym kompleksie gruntów rolnych dokonano wyłączenia wszystkich przeznaczonych do tego gruntów. Obszar planu jest wyraźnie oddzielony od innych terenów ulicami, a to pozwala przyjąć, że art. 14 cyt. ustawy nie został naruszony. Możliwość takiej interpretacji przyjmują również inni autorzy (zob. Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 146). Konkludując trzeba przyjąć, że zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego (zob. Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, Warszawa 2002, s. 86 in.), mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu, określonych ustawą, zasad i trybu sporządzania planu. W niniejszej sprawie plan został uchwalony z zachowaniem ustawowych zasad oraz trybu jego sporządzania. Doszło wprawdzie do pewnych uchybień w przedmiocie rozpatrzenia jednej ze zgłoszonych przez skarżącą uwag do projektu planu, ale zdaniem Sądu nie miało to istotnego wpływu na przebieg postępowania związanego z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sankcja nieważności o której mowa w art. 28 cyt. ustawy związana jest z istotnym naruszeniem przewidzianego w przepisach trybu postępowania. W przepisach, orzecznictwie sądów i rozważaniach doktrynalnych podkreśla się, że pojęcie nieważności łączone jest z rażącym (istotnym) naruszeniem prawa i nie ma żadnych racjonalnych podstaw do przyjęcia, że na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjęto inne rozumienie tego pojęcia, dające podstawę do stosowania tej sankcji za mniej istotne naruszenia prawa. Podniesione zarzuty nie dały zatem podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowa uchwała naruszyła obowiązujące przepisy prawa w stopniu dającym podstawę do usunięcia jej z obrotu prawnego i dlatego na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.