IV SA/Wa 662/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2006r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] w przedmiocie własności gospodarstwa rolnego skargę oddala Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz par. 2 kpa i art. 158 § 1 i 2 kpa, w pkt 1) - po rozpatrzeniu wniosku W. Z., stwierdził , że decyzja Ministra Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 1961 r. ( nr [...] ), utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w Z. z dnia [...] marca 1961r. nr [...], uchylająca orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w S. z dnia [...] grudnia 1960r. nr [...], którą orzeczono m.in. o nabyciu z mocy samego prawa współwłasności działki siedliskowej zabudowanej położonej w mieście D. pow. S. przez J. Z. i B. L. w udziałach po 1/2 - została wydana z naruszeniem prawa; w pkt 2)- z urzędu stwierdził, że z naruszeniem prawa zostały wydane: a) decyzja Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w Z. z dnia [...] marca 1961r. nr [...] - utrzymana w mocy ww. decyzją Ministra Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 1961r., b) decyzja Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w Z. z dnia [...] marca 1961r. nr [...], uchylająca z urzędu decyzję Powiatowej Komisji Ziemskiej w S. z dnia [...] września 1959r. nr [...] (akt nadania) oraz orzekł, że nie stwierdza nieważności wyżej wymienionych decyzji, ponieważ wywołały one nieodwracalne skutki prawne ( nieruchomość której dotyczyły ww. decyzje zostały nabyte przez osoby trzecie w drodze czynności o charakterze cywilnoprawnym). W uzasadnieniu decyzji podano ,że Zarząd Miejski D. pismem z dnia 26 marca 1946r., powiadomił Powiatowy Urząd Ziemski w S. o skierowaniu J. Z. na gospodarstwo rolne w D. przy ul. [...]. W dniu 29 marca 1947r. J. Z. wystąpił z wnioskiem o przyznanie prawa własności tego gospodarstwa o pow. 7 ha gruntów wraz zabudowaniami, załączając zaświadczenie przesiedleńcze nr [...] z dnia [...] września 1946r., pomimo iż z zaświadczenia Zarządu Miejskiego w D. z dnia 16 marca 1948r. wynika, iż J. Z. osiedlony został w D. przy ul. [...] nr [...], gdzie został na stałe zameldowany od dnia 25 kwietnia 1946r. i Dnia 18 marca 1947r, B. L. złożył wniosek o przyznanie prawa własności gospodarstwa rolnego o pow. 7 ha wraz z budynkami, położonego w D. przy ul. [...]. przy czym nie doczekał się wydania aktu nadania, gdyż umarł w dniu 18 listopada 1957r. w D. Aktem nadania nr [...] z dnia [...] września 1959r. Powiatowa Komisja Ziemska w S. na podstawie art. 5 i 10 dekretu z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych ( Dz. U. R.P. Nr 46, poz. 340) nadaje J. Z. ( błąd w nazwisku-powinno być Z.) do współwłasności z B. J. gospodarstwo rolne o pow. 3, 80 ha wraz z domem mieszkalnym oraz chlewem, położone w D., pow. S. Ta sama Komisja w oparciu o podaną wyżej podstawę prawną, aktem nadania nr [...] wydanym w tym samym dniu [...] września 1959r. nadaje B. L. do współwłasności z J. Z. ( prawidłowo winno być Z.) gospodarstwo rolne o pow. 3,80 ha wraz z domem mieszkalnym oraz chlewem, położone w D. , pow. S. Z powodu zaistniałego sporu pomiędzy J. Z. a B. L. - synem B. L. Powiatowa Komisja Ziemska decyzją z dnia [...] grudnia 1960r. nr [...] dokonała podziału działki siedliskowej, budynku mieszkalnego i zabudowań gospodarskich oraz dokonała zmiany użytkowania działek gruntowych. Na skutek odwołania B. L. Wojewódzka Komisja Ziemska w Z. decyzją z dnia [...] marca 1961r. nr [...] uchyliła zaskarżoną decyzję, równocześnie stwierdzając nabycie z mocy prawa przez B. L. działki siedliskowej w Vi części we współwłasności z J. Z., niepodzielność fizyczną tej działki i zabudowań, a także prawo własności gospodarstwa rolnego o pow. 5 ha na rzecz B. L., położonego w D. Od tej decyzji odwołał się J. Z. do Ministra Rolnictwa, który decyzją z dnia [...] września 1961r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej. Ponadto ta sama Wojewódzka Komisja Ziemska decyzją wydaną również w dniu [...] marca 1961r. o tym samym numerze [...], uchyliła z urzędu na podstawie art. 137 § 1 i 2 , art. 138 i art. 147 kpa decyzję Powiatowej Komisji Ziemskiej w S. z dnia [...] września 1959r. nr [...] . akt nadania gospodarstwa rolnego o pow. 3,80 ha oraz zabudowań gospodarczych do współwłasności między J. Z. a B. L., położonego w D., pow. S. Prezydium Powiatowej Komisji Ziemskiej w dniu [...] czerwca 1962r. wydało na nazwisko B. L. orzeczenie nr [...] o wykonaniu aktu nadania nr [...] - uchylonego wcześniej decyzją WKZ w Z.- co do nieruchomości niezabudowanej nr [...], składającej się z działek o nr: [...], [...] i [...] o pow. 4,91 ha, stanowiącej gospodarstwo rolne, położone w D., występując jednocześnie o założenie księgi wieczystej, którą Sąd Powiatowy w G. założył pod nr Kw [...] postanowieniem z dnia [...] października 1962r., a jako właściciela wpisał B. L. Poza tym Prezydium Powiatowej rady Narodowej w dniu [...] sierpnia 1962r. wydało orzeczenie nr [...] o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia warunków nabycia gospodarstwa - działki nr [...] o pow. 0,48 ha w D., nadanej J. Z. i B. L., występując przy tym o założenie księgi wieczystej. Sąd Powiatowy w G. postanowieniem z dnia [...] października 1962r, założył księgę wieczystą KW [...] dla nieruchomości nr [...] jako gospodarstwo rolne z zabudowaniami - oznaczone jako działka nr [...] , dokonując w dziale II wpisu J. Z. i B. L., jako współwłaścicieli do idealnej połowy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, iż badając na wniosek W. Z. - wnuka J. Z., decyzję Ministra Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 1961r. nr [...], pod względem zgodności z prawem , tj. dekretem z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych ( Dz. U. Nr 46, poz. 340) stwierdził, że decyzja ta jest dotknięta wadami prawnymi, gdyż utrzymano nią w mocy wadliwą decyzję Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w Z. z dnia [...] marca 1961r., której wady polegają na tym , że - po pierwsze - błędnie uchylono z urzędu akt nadania nr [...] z dnia [...] września 1959r. wydany na rzecz B. L. do współwłasności z J. Z. przez Powiatową Komisję Ziemską, tymczasem prawidłowo należało uchylić akt nadania nr [...] z dnia [...] września 1959r. wydany na rzecz J. Z. do współwłasności z B. L. - będącym jednym ze spadkobierców B. L.-zmarłego w dniu 18 listopada 1957r.; po drugie - wbrew art. 3 powołanego wyżej dekretu rozstrzygnięto o nabyciu z mocy samego prawa przez B. L. - jednego ze spadkobierców B. L. - działki siedliskowej w 1/2 części we współwłasności z J. Z. Organ nadzoru podkreślił, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. dekretu własność spornego gospodarstwa z mocy prawa nabył B. L. w dniu 7 września 1951r. - w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 6 września 1951r., ponieważ w tej dacie posiadał i prowadził to gospodarstwo. Od dnia 18 listopada 1957r. - daty zgonu B. L. -gospodarstwo to zgodnie z art. 3 dekretu stanowiło masę spadkową, a skoro B. L. był jednym z sześciorga dzieci B., które mogły dziedziczyć ówcześnie wchodzące w skład masy spadkowej sporne gospodarstwo, jak to wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 2002r., a to oznacza, iż Wojewódzka Komisja Ziemska rozstrzygając o nabyciu z mocy prawa własności połowy gospodarstwa przez B. L. rażąco naruszyła prawo. Ponieważ Minister Rolnictwa nie dostrzegł wskazanych powyżej wad i utrzymał w mocy tę decyzję, to tym samym, w ocenie organu nadzoru, rażąco naruszył prawo. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, iż z urzędu wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności drugiej decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w Z. dnia [...] marca 1961r. nr [...], bowiem uchylając akt nadania nr [...] przyznający sporne gospodarstwo B. L. do współwłasności z J. Z. rażąco naruszono art.2 ust.l i 3 dekretu z dnia 6 września 1951r. W decyzji tej stwierdzono, że przedmiotowe gospodarstwo nabyte przez B. L. stanowi masę spadkową, i nie może być nadane jednemu ze spadkobierców - B. L., który był w jej posiadaniu. W ocenie organu rozstrzygnięcie decyzji pozostaje w sprzeczności z jej uzasadnieniem, bowiem błędnie uchylono akt nadania nr [...] zamiast aktu nadania nr [...] , w którym niewłaściwie wpisano B. L. Ponadto organ naczelny podkreślił, iż w toku całego postępowania, dotyczącego spornego gospodarstwa rolnego w D. doszło do szeregu rażących uchybień, m.in. wydano dwa akty nadania na tę samą nieruchomość, decyzje o różnym przedmiocie oznaczano tymi samymi numerami i datami, w decyzjach mylono imiona L. - ojca i syna. Minister dodał też ,iż obecnie sprawy dotyczące aktów nadania i orzeczeń o wykonaniu aktów nadania należą do właściwości starostów, a kontrolę sprawują zgodnie z art. 17 pkt 1 kpa samorządowe kolegia odwoławcze, jako organ wyższego stopnia, a nadto jako organ nadzoru kontrolujący zgodność z prawem tych orzeczeń. Organ podkreślił, iż jego zdaniem zadawniony spór pomiędzy stronami związany jest z wpisami do ksiąg wieczystych i nie wynika tylko z nieprawidłowych działań organów administracji. Z wydanych w 1962 roku orzeczeń o wykonaniu aktów nadania, wynika, iż współwłasność dotyczyła jedynie nieruchomości nr [...] , pow. 0,48 ha ( orzeczenie nr [...]), dla której założono księgę wieczystą Kw [...] , gdzie opisano ją jako działkę nr [...]. Obecnie współwłasność Z. i L. objęta jest dwiema księgami wieczystymi Kw [...] ( dawniej [...] ) obejmująca działkę nr [...] o pow. 0,48 ha oraz Kw [...] ( dawniej [...] ) obejmująca działki: nr [...] ( dawniej nr [...] ), nr [...] i nr [...]. W podsumowaniu organ nadzoru stwierdził, że kwestionowana decyzja Ministra Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 1961r. jak również obie decyzje Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w Z. z dnia [...] marca 1961r. o numerach [...] , zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, nie mniej jednak nie stwierdził ich nieważności ze względu na zaistniałe nieodwracalne skutki prawne. Obecnie tytuły prawne do spornego gospodarstwa rolnego mają W. Z. i I. L. - wnukowie pierwotnych właścicieli - którzy nabyli je w drodze czynności o charakterze cywilnoprawnym. S. i J. Z. umową o przekazaniu gospodarstwa rolnego z dnia [...] kwietnia 1979r. spisaną w Urzędzie Gminy w D. w zamian za rentę własność całego gospodarstwa o pow. 5,27 ha ( działki niezabudowane nr [...] ,[...] i [...], objęte KW [...] oraz działkę zabudowaną objętą Kw [...] ) przekazali na rzecz H. i Z. Z. Następnie aktem notarialnym - umową o przekazaniu gospodarstwa rolnego -sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w C. w dniu 29 grudnia 1989r. H. i Z. Z. , jako współwłaściciele do Vi zabudowanej nieruchomości o pow. 0,4838 ha ( Kw [...] ) , położonej w D. , przekazali własność tej nieruchomości W. Z.. Z kolei umową zniesienia współwłasności zawartą w formie aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] sierpnia 1987r. B. L.jako współwłaściciel do Vi części zabudowanej nieruchomości o pow. 0,4838 ha ( Kw [...] ) przeniósł swój udział w 1/2 na córkę I. L. Ponadto Minister wskazał, iż zgodnie z art. 160 par. 1 kpa stronie, która poniosła szkodę wskutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 par. 2 kpa, albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył W. Z. podnosząc, iż wbrew stanowisku organu akt nadania nr [...] dotyczył działki nr [...] położonej w D. przy ul., [...] , którą użytkował J. Z., natomiast akt nadania nr [...] dotyczył działki nr [...] w D. przy ul. [...] , która użytkował B. L. Zdaniem skarżącego B. L. nie mógł nabyć na własność gospodarstwa rolnego przy ul. [...], ponieważ 7 września 1951r. był posiadaczem i użytkował gospodarstwo przy ul. [...] i to gospodarstwo nabył na mocy dekretu. Minister dokonał błędnych ustaleń i uchybił art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego pominięcie oraz art. 156 § 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię i nienależyte zastosowanie. Po rozpatrzeniu wniosku W. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2005r, podnosząc te same argumenty. Skargę na powyższą decyzję wniósł W. Z. podnosząc zarzut naruszenia: - art. 156 § 2 kpa poprzez jego niewłaściwą wykładnię i nienależyte zastosowanie oraz przyjęcie, że kontrolowane decyzje wywołały nieodwracalne skutki prawne, * art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez pominięcie i w konsekwencji odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do takowego stwierdzenia, * naruszenie przepisów postępowania , a to art. 7 kpa, art. 77 § 1 i art. 107 kpa poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i błędne ustalenie, że akty nadania nr [...] i nr [...] dotyczyły jednej i tej samej nieruchomości. Wywody obszernego uzasadnienia skargi sprowadzają się przede wszystkim do wykazania, że akt nadania nr [...] i nr [...] nie dotyczą tej samej nieruchomości. Zdaniem skarżącego akt nadania [...] dotyczy działki nr [...] położonej w D. przy ul. [...] , którą użytkował J. Z. Natomiast akt nadania [...] działki nr [...] w D. przy ul. [...] , którą użytkował B. L. i w akcie tym bezpodstawnie wpisano jako współwłaściciela J. Z. Dlatego decyzja Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej z dnia [...] marca 1961r. uchylająca z urzędu decyzję Powiatowej Komisji Ziemskiej w S. z dnia [...] września 1959r. (akt nadania nr [...]) została wydana z zgodnie z prawem. W ocenie skarżącego, orzeczeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 1962r. o wykonaniu aktu nadania, dotyczącym działki nr [...] ,stanowiącej integralną cześć działki nr [...] przy ul. [...] , stworzono fikcyjną współwłasność między J. Z. i nieżyjącym od pięciu lat B. L. W zaskarżonej decyzji Minister błędnie stwierdził, iż B. L. nabył prawo własności gospodarstwa rolnego przy ul. [...] na mocy dekretu z dnia 6 września 1951r., gdyż z mocy prawa mógł nabyć tylko gospodarstwo rolne przy ul. [...] , którego był posiadaczem i użytkownikiem w dniu 7 września 1951r. Zdaniem skarżącego B. L. bezpodstawnie figuruje w akcie nadania nr [...] , ponieważ po opuszczeniu na przełomie lat 1951-1952 B. L. ze względu na wiek i stan zdrowia zostawił gospodarstwo rolne przy ul. [...] i został przyjęty "pod dach" przez J. Z. Natomiast B. L. - syn B. L. w dniu 7 września 1951r. nie był posiadaczem i nie mieszkał w gospodarstwie rolnym przy ul. [...]. Rozważania Ministra dotyczące wadliwości aktu nadania nr [...] są nieistotne , bowiem nieruchomość przy ul. [...] nie weszła w skład masy spadkowej po B. L. Zdaniem skarżącego w zaskarżonej decyzji, Minister nie ustosunkował się do twierdzeń zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ błędnie przyjął,że w przedmiotowej sprawie kontrolowane decyzje wywołały nieodwracalne skutki prawne i dlatego nie stwierdził ich nieważności. Nieruchomość przy ul. [...] w D., której dotyczą dwie z trzech kontrolowanych decyzji została nabyta przez osoby trzecie w drodze czynności nieodpłatnych, tj. umowy o przekazanie gospodarstwa rolnego następcy między J. i S. Z. a Z. i H. Z. oraz umowy zniesienia współwłasności między B. L. a I. L. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu. Zgodnie z art.l ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm. ) Sąd sprawuje kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji w przypadku gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zawarte w tym przepisie określenie "skutki prawne" oznacza, że nie chodzi tutaj o stan faktyczny spowodowany istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji, jak również o faktyczne możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez decyzję. Chodzi natomiast o prawną możliwość odwrócenia tych skutków przez sam organ administracji państwowej, w oparciu o obowiązujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w danej sprawie. Jeżeli brak jest takich przepisów, które dawałyby organowi podstawę prawną do cofnięcia, zniesienia lub odwrócenia skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, to zachodzi ich nieodwracalność. Wprawdzie inne organy lub osoby działające na podstawie innych przepisów mogłyby obalić te skutki prawne, ale takie działania nie będą dostępne organowi administracyjnemu jako wychodzące poza jego zadania i kompetencje (por. B. Adamiak i J. Borkowski - Kodeks Postępowania Administracyjnego -Komentarz, wyd. C.H. Beck 1996, str. 710). W stanie faktycznym występującym w niniejszej sprawie prawo własności spornego gospodarstwa w odpowiedniej części ułamkowej jest następstwem zdarzeń cywilnoprawnych, jakim są: umowa z dnia [...] kwietnia 1979r. o przekazaniu przez J. i S. Z. na własność Z. i H. Z. gospodarstwa rolnego o po w. 5,27 ha ( działki nr [...] wraz z zabudowaną działką nr [...] ( Kw nr [...]), umowa notarialna przekazania tegoż gospodarstwa rolnego sporządzona w dniu [...] grudnia 1989r. przez H. i Z. Z. - na rzecz skarżącego - W. Z., a także umowa notarialna z dnia [...] sierpnia 1987r. o zniesieniu współwłasności działki nr [...] ( Kw [...] ) i przeniesienie własności udziału B. L. na rzecz córki I. L. Jeżeli zatem po wydaniu wadliwej decyzji administracyjnej dotyczącej spornej nieruchomości, nastąpiło zawarcie umowy notarialnej i przeniesienie własności nieruchomości, co miało miejsce w niniejszej sprawie, można mówić o nieodwracalności skutków prawnych. Obowiązujące bowiem przepisy prawne nie dają podstawy prawnej organowi administracji państwowej do unieważnienia aktu notarialnego (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92, opubl. OSNCP1992 nr 12, poz. 211). Stosownie zaś do art. 158 § 2 kpa, w przypadku gdy nie można stwierdzić nieważności decyzji, bo wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. W niniejszej sprawie organ uznał istnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia kontrolowanych w trybie nadzoru decyzji administracyjnych, jednakże, wobec zaistnienia negatywnej przesłanki do ich stwierdzenia, prawidłowo ograniczył się do stwierdzenia jedynie, iż zostały one wydane z naruszeniem prawa. Powołany w skardze wyrok NSA z dnia 16 października 1995r. ( sygn. akt 747/94) nie ma zastosowania w tej sprawie, albowiem dotyczy odmiennego stanu faktycznego, w którym własność nieruchomości przeszła na osobę trzecią decyzją organu administracyjnego, i z tego też względu skutki prawne wywołane w sferze własności mogą być odwrócone przez organ administracji przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej. Ubocznie dodać należy, że przedmiotem zaskarżonej decyzji wydanej w trybie nadzoru nie mogły być sporne akty nadania o numerach [...] i [...], do kwestionowania których w istocie sprowadzają się zarzuty skargi, gdyż jak trafnie podniósł Minister, w obecnym stanie prawnym właściwym organem do ich kontroli jest samorządowe kolegium odwoławcze, dlatego że stosownie do art. 5 i 6 powołanego wyżej dekretu z dnia 6 września 1951r. sprawy dotyczące aktów nadania przeszły do właściwości starostów. Z tych wszystkich względów, uznając, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.