III SA/Wa 1069/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III SA/Wa 1069/06 UZASADNIENIE Skarżący J. M. złożył wniosek z dnia 5 maja 2005r. o umorzenie zaległych należności z tytułu składek wraz z odsetkami. Wyjaśnił, iż został uznany za inwalidę [...]grupy całkowicie niezdolnego do pracy i do samodzielnej egzystencji. Jego źródłem dochodu jest renta w kwocie 511,51 zł, Skarżący ponosi wysokie koszty leków, ma na utrzymaniu konkubinę oraz jej czteroletnie dziecko. Pismem z dnia 10 października 2005r. skarżący zmodyfikował wniosek w ten sposób, iż wnosił o umorzenie należności z tytułu składek za okres od 22 lipca 1997r. do 30 listopada 1997r.oraz nie umarzanie należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 1997r. do 20 stycznia 1998r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej określany jako "Zakład") odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek: na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy za okresy od lipca 1997r. do stycznia 1998r. w łącznej kwocie 4.935,81 zł. Kwota ta obejmowała również odsetki naliczone na dzień 10.11.2005r. w kwocie 3.485,90zł. Powołując się na treść art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.), dalej: "u.s.u.s.", Zakład stwierdził, że należności z tytułu składek umarzane mogą być w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a w uzasadnionych przypadkach pomimo braku całkowitej ich nieściągalności na zasadach określonych przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365), dalej "rozporządzenie". Dotyczy to wyłącznie składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek i tylko wówczas, gdy przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej. Organ podniósł, że decyzja o umorzeniu jest sprzeczna z interesem wnioskodawcy, ponieważ po wyłączeniu z okresu ubezpieczenia okresu objętego umorzeniem, nie będzie mu przysługiwała renta inwalidzka. III SA/Wa 1069/06 Pismem z dnia 13 lipca 2005 r. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniósł o uchylenie decyzji, umorzenie należności z tytułu składek za okres od lipca 1997r. do listopada 1997r., umorzenie odsetek od składek za okres od lipca 1997r. do stycznia 1998r., ewentualnie umorzenie odsetek od składek za okres od lipca 1997r. do listopada 1997r., zaś za okres od grudnia 1997r. do stycznia 1998r. rozłożenie odsetek na raty na okres 12 miesięcy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006r.nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Prezes Zakładu") utrzymał w mocy decyzję odmawiającą Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek. W ocenie Prezesa Zakładu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera dodatkowych udokumentowanych informacji o okolicznościach pozwalających na zmianę stanowiska Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Prezes Zakładu wyjaśnił, że wpływ na rozstrzygnięcie ma okoliczność, że prawo do renty pobieranej przez Skarżącego zostało ustalone z uwzględnieniem okresu od lipca 1997r. do stycznia 1998r., za który nie zostały opłacone składki. Umorzenie należności za ten okres spowoduje konieczność wstrzymania wypłaty renty inwalidzkiej. Na powyższą decyzję Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, umorzenie zaległości za okres od lipca 1997r. do listopada 1997r. oraz umorzenie odsetek za grudzień 1997r. i styczeń 1998r. Podniósł, że odmowa jest bezzasadna, ponieważ spełnia przesłanki do umorzenia zaległości wraz z odsetkami. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III SA/Wa 1069/06 Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Tak określony zakres właściwości Sądu uniemożliwia uwzględnienie wniosku Skarżącego o chociażby częściowe umorzenie obciążających go należności. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Oznacza to, że decyzja co do umorzenia przedmiotowych należności należy wyłącznie do kompetencji Zakładu. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z 2004 r. Nr 162, poz. 1692; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma zatem prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Jednakże Sąd zawsze związany jest granicami sprawy, w której skargę wniesiono i nie może wkraczać swoimi ocenami prawnymi w sprawę inną niż ta, jaka była przedmiotem postępowania przed organami administracji, Sprawę rozpatrywaną przez Sąd określa Skarżący, wskazując konkretny akt (decyzję, postanowienie), którego skarga dotyczy. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie były decyzje odmawiające umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Przepisy zaś, między innymi o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się III SA/Wa 1069/06 4 odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane być mogą tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia. W przeciwieństwie do art. 29 u.s.u.s., regulującego odraczanie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozkładanie tej płatności na raty, przepis art. 28 tejże ustawy nie wymaga wniosku zobowiązanego do wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości składkowych. Oczywistym jest jednakże, że w postępowaniu wszczętym z urzędu jedynym merytorycznym rozstrzygnięciem, jakie może zapaść, jest umorzenie należności. Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być również wszczęte na wniosek zobowiązanego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Podmiot występujący z wnioskiem obowiązany jest określić zakres swojego żądania, chociażby poprzez wskazanie okresu, jakiego dotyczą należności objęte wnioskiem. Wynika to z treści art. 63 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), którego przepisy mają zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zakład jest natomiast związany treścią wniosku i jego decyzja, czy to pozytywna, czy negatywna dla wnioskodawcy obejmować może wyłącznie należności objęte wnioskiem, który wszczął postępowanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2001 r. sygn.akt IV SA 1091/99, LEX nr 78924). Jeżeli w ocenie Zakładu zakres wniosku o umorzenie należności z tytułu składek budzi wątpliwości, powinien przeprowadzić postępowanie celem ustalenia rzeczywistej woli wnioskodawcy. Możliwość taką stwarza art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym niż wskazanie adresu wnoszącego podanie, wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do III S.VWal069/06 5 usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zakładowi nie wolno natomiast samodzielnie określać zakresu żądania wnioskodawcy. Z powyższych względów Zakład nie może również zmieniać zakresu żądania objętego wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek. Jego rozstrzygnięcie może odnosić się wyłącznie do należności wskazanych przez zobowiązanego. Zakład związany jest również wskazaniem wnioskodawcy co do rodzaju ulgi, o jakiej zastosowanie wnosi. Nie jest zatem możliwe rozłożenie płatności należności na raty zamiast ich umorzenia, tak jak i umorzenie - w miejsce rozłożenia na raty, czy też odroczenia. Są to bowiem całkowicie odrębne rodzaje ulg w spłacie należności. W sprawie niniejszej Skarżący żądanie swoje ostatecznie sformułował w ten sposób, że wniósł o umorzenie należności z tytułu składek za okres od lipca 1997r. do listopada 1997r., umorzenie odsetek od składek za okres od lipca 1997r. do stycznia 1998r., ewentualnie umorzenie odsetek od składek za okres od lipca 1997r. do listopada 1997r., zaś za okres od grudnia 1997r. do stycznia 1998r. rozłożenie odsetek na raty na okres 12 miesięcy. Natomiast Zakład decyzją swoją objął należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okresy od lipca 1997r. do stycznia 1998r. w łącznej kwocie 4.935,81 zł. Decyzja Zakładu zawierająca merytoryczne rozstrzygnięcie o odmowie umorzenia składek ponad żądanie strony jest decyzją wydaną z naruszeniem przepisu art. 28 u.s.u.s. Sąd zauważa, że całkowicie chybione jest wskazanie Prezesa Zakładu w nagłówku decyzji organu pierwszej instancji. Nie jest on bowiem organem podejmującym tę decyzję. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać oznaczenie organu, który ją wydał. Ponieważ z treści sentencji decyzji wynika jednoznacznie, że podjął ją właściwy w sprawie organ tj. Zakład, Sąd uznał, że uchybienie powyższe nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać III SA/Wa 1069/06 6 organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności czy sprawiedliwości. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (powoływanego dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie może być uznane za wyczerpujące. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć III SA/Wa 1069/06 7 istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Nie może być uznane za spełniające powyższe wymogi, a w szczególności za wyczerpujące, uzasadnienie ograniczające się w istocie do stwierdzenia, że argumenty Skarżącego nie ujawniają nowych dowodów i okoliczności. Nie odniesiono się do indywidualnej sytuacji Skarżącego, opisanej przez niego w składanych wnioskach. Okoliczność, że strona nie przedstawiła nowych okoliczności, czy też dowodów nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu I instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy w tym konkretnym stanie faktycznym organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. W ocenie Sądu jednakże niedopuszczalne jest czynienie stronie zarzutu, iż składając w postępowaniu instancyjnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawiła nowych dowodów lub nie wskazała nowych okoliczności. Sąd zważył również, iż organ odwoławczy przed wydaniem decyzji nie umożliwił Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązał się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - także na organie III SA/Wa 1069/06 8 odwoławczym. W niniejszej sprawie obowiązek ten nie został dopełniony. Oznacza to, że Skarżący nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. To, czy strona skorzysta z prawa przysługującego jej na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. zależy wyłącznie od jej woli. Rzeczą organu jest umożliwienie jej skorzystania z tego prawa, czego organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie uczynił. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez organy z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 k.p.a. ma wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nich okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Niewykonanie przez organ obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może skutkować uchyleniem decyzji. Rzeczą Sądu jest ocena, czy w konkretnej sprawie takie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. inne niż dające postawę wznowienia naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem decyzji lub postanowienia organu administracji tylko wtedy, gdy wpływ taki mieć mogło. Ponownie rozpoznając wniosek Skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek organy orzekające uwzględnią zakres tego żądania i stosownie do niego ocenią, czy w sprawie niniejszej wystąpiły przesłanki umorzenia tych należności. Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, jako że stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenie prawa dotyczyło obu tych decyzji. Ponieważ organy orzekające naruszyły przepisy prawa materialnego tj. art. 28 III SA/Wa 1069/06 9 u.s.u.s. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.