III SA/Wa 1089/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III SA/Wa 1089/06 UZASADNIENIE Pismem z dnia 25 lipca 2004r. J. S. wniosła o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Skarżąca wyjaśniła, że nie powinna być obciążana spłatą składek na ubezpieczenie społeczne, ponieważ nigdy nie prowadziła działalności gospodarczej, zaś składki powinien był odprowadzać jej pracodawca. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Skarżącej umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne za okres: 1/ od kwietnia 1995r. do grudnia 1998r. w łącznej kwocie 24.975,27zł, Fundusz Pracy za okres od kwietnia 1995r. do grudnia 1998r. w kwocie 2.584,68zł, 2/ od stycznia 1999r. do października 2001r. w kwocie 24.783,30zł, Fundusz Pracy za okres stycznia 1999r. do października 200lr. w kwocie 1.778,76zł oraz ubezpieczenia zdrowotne za okres od stycznia 1999r. do października 2001 r. w kwocie 5.493,78zł. Odmową objęto również odsetki za zwłokę. W jego ocenie trudna sytuacja finansowa Skarżącej, spowodowana zaprzestaniem działalności, nie stanowi przesłanki umorzenia należności na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.". Zakład powołał się na art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Stwierdził, że sytuacja Skarżącej ma charakter przejściowy, a w związku z tym istnieje możliwość uregulowania zadłużenia w późniejszym okresie. Nie znalazł również podstaw do umorzenia należności mimo braku całkowitej ich nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Od decyzji tej Skarżąca złożyła odwołanie. Skarżąca zakwestionowała podstawę obciążenia ją spłatą należności z tytułu III SA/Wa 1089/06 2 składek. Podniosła, iż spełnia wszelkie przesłanki do umorzenia jej zobowiązania wobec ZUS. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Prezes Zakładu") uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy umorzenia zaległości do 31 grudnia 1998r. i w tym zakresie umorzył postępowanie, w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. W jego ocenie argumenty Skarżącej nie ujawniają nowych dowodów ani okoliczności. Trudna sytuacja finansowa nie jest wynikiem klęski żywiołowej ani żadnego nadzwyczajnego zdarzenia. W sprawie nie zachodzą też okoliczności uzasadniające umorzenie z powodu choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, które mogłyby skarżącą pozbawić możliwości uzyskiwania dochodu. Co do składek należnych za okres do grudnia 1998r. organ odwoławczy uchylając decyzję w części umorzył postępowanie. W jego ocenie brak jest podstaw do umorzenia należności, ponieważ art. 28 u.s.u.s. nie ma zastosowania do składek należnych na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym twórców i ich rodzin. Na decyzję powyższą Skarżąca złożyła skargę, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji". W odpowiedzi na skargę Prezes zakładu wniósł o oddalenie skargi. Powtórzył stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. III SA/Wa 1089/06 3 Sąd zawsze związany jest granicami sprawy, w której skargę wniesiono i nie może wkraczać swoimi ocenami prawnymi w sprawę inną niż ta, jaka była przedmiotem postępowania przed organami administracji. Sprawę rozpatrywaną przez Sąd określa Skarżąca, wskazując konkretny akt (decyzję, postanowienie), którego skarga dotyczy. Skarżąca wniosła skargę na decyzję w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek, a zatem tylko ta decyzja i poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne, mogły być przedmiotem rozpoznania Sądu. W tak zakreślonych granicach sprawy Sąd nie mógł orzekać ani o prawidłowości naliczenia Skarżącej składek oraz zasadności żądania przez Zakład spłaty zadłużenia, ani też orzekać o zwrocie składek. Wskazać przy tym należy, że do właściwości sądów administracyjnych nie należy ocena prawidłowości decyzji określających wysokość składek, zastrzeżona do kompetencji sądów powszechnych (art. 83 ust. 2 u.s.u.s.). Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie były decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Przepisy zaś, między innymi o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane być mogą tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Wyjaśnić należy, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 ww. III SA/Wa 1089/06 4 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności czy sprawiedliwości. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (powoływanego dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy Tli SA/Wa 1089/06 5 obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, niejako ponownie rozstrzygający sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Obowiązków wynikających z powyższych przepisów organy obu instancji nie wypełniły w sposób należyty. Jak wynika z treści obu decyzji oparły one swoje rozstrzygnięcia na stanie faktycznym wynikającym z dokumentów przedłożonych przez Skarżącą. W aktach sprawy znajdują się wprawdzie liczne dokumenty zawierające między innymi informacje o stanie majątkowym Skarżącej, stanie rodzinnym, czy też sytuacji finansowej. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby Skarżąca była wzywana do przedłożenia dowodów aktualizujących jej wniosek. Dokonanie wskazanych wyżej ustaleń faktycznych jest istotne z uwagi na duży upływ czasu pomiędzy złożonym w dniu 25 lipca 2004r. wnioskiem a datą orzekania przez organ II instancji - 30 stycznia 2006r. Bez wątpienia zaś była to okoliczność, do której należało się odnieść w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ 1 instancji, nie zaś jedynie na kontroli decyzji podjętej w I instancji. Bezspornym jest, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek oparte są na uznaniu administracyjnym. Nie zwalnia to jednakże organów orzekających od obowiązku dokonania takich ustaleń faktycznych, które pozwolą na jednoznaczne stwierdzenie, czy przesłanki te wystąpiły. Dopiero bowiem stwierdzenie istnienia tych przesłanek umożliwia organowi podjęcie rozstrzygnięcia w ramach III SA/Wa 1089/06 6 uznania administracyjnego. Brak natomiast tych przesłanek zawsze skutkować musi odmową udzielenia ulgi w płatności należności, jaką jest ich umorzenie. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienia przedmiotowych decyzji nie mogą być uznane za wyczerpujące. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Nie może być uznane za spełniające powyższe wymogi, a w szczególności za wyczerpujące, uzasadnienie ograniczające się w istocie do stwierdzenia, że Skarżąca nie wykazał przesłanek uzasadniających umorzenie. W żadnej z decyzji nie odniesiono się do indywidualnej sytuacji Skarżącej, wynikającej z treści składanych przez nią dokumentów. Uzasadnienie decyzji powinno odnosić się również do argumentów przedstawianych przez stronę i odwołując się do obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego wyjaśniać powody podjęcia rozstrzygnięcia odmawiającego uwzględnienia III SA/Wa 1089/06 7 wniosku Skarżącej. Strona postępowania ma bowiem prawo oczekiwać, że podnoszone przez nią zarzuty zostaną wyjaśnione, ich zasadność oceniona, a ocena ta znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Sąd zważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - także na organie odwoławczym. W niniejszej sprawie obowiązek ten nie został dopełniony. Oznacza to, że Skarżąca nie tylko nie miała możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, odmiennie niż Ordynacji podatkowej, nie precyzują obowiązków organów administracji poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo. Jednakże, zdaniem Sądu z przepisu tego wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w związku z tym co do okoliczności wskazanych w art. 10 § 1 k.p.a., a są to przecież okoliczności, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się uzasadnione jest koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji oczekiwać powinien na jej stanowisko w tym względzie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa zależy wyłącznie od jej woli. Rzeczą organu jest umożliwienie jej skorzystania z tego prawa, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. III SA/Wa 1089/06 8 Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez organy z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 k.p.a. ma wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nich okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 §2 k.p.a. Zdaniem Sądu, jeżeli nawet organ prowadzący postępowanie może przypuszczać, że okoliczności, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, a ustalone w toku postępowania dowodowego, znane są stronie, to nie jest to równoznaczne z jej świadomością, iż będą one uwzględniane przy podejmowaniu decyzji. Także z tego względu istotne jest umożliwienie jej zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Opisane wyżej naruszenie przepisów postępowania w sprawie niniejszej jest szczególnie istotne z uwagi na fakt, że z obowiązków określonych w art. 10 k.p.a. nie wywiązały się organy obu instancji. Niewykonanie przez organ obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może skutkować uchyleniem decyzji. Rzeczą Sądu jest ocena, czy w konkretnej sprawie takie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. inne niż dające postawę wznowienia naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem decyzji lub postanowienia organu administracji tylko wtedy, gdy wpływ taki mieć mogło. Możliwość dokonania takiej oceny przez Sąd w żadnym razie nie zwalnia organu orzekającego z obowiązku wypełnienia dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. Ponownie prowadząc postępowanie organy orzekające przeprowadzą postępowanie dowodowe, w szczególności w zakresie wskazanym wyżej przez Sąd. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało III SA/Wa 1089/06 9 orzec jak w sentencji. Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.