III SA/Wa 1052/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne skargę oddala III SA/Wa 1052/06 UZASADNIENIE A. L. pismem z dnia 9 listopada 2005 r. wniosła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. o umorzenie należności z tytułu składek : na własne ubezpieczenia społeczne za okres od lutego 1995 r. do grudnia 1998 r. oraz ubezpieczenia społeczne pracowników za okres od grudnia 1992 r. do marca 1997 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił A. L. umorzenia zaległości w łącznej kwocie 65.605,76 zł z tytułu nieopłaconych składek na własne ubezpieczenie społeczne za okres od lutego 1995 r. do grudnia 1998 r. oraz na ubezpieczenie społeczne pracowników za okres od grudnia 1992 r. do marca 1997 r. W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawczyni prowadziła działalność gospodarczą w okresie od 1 lipca 1990 r. do 31 grudnia 1998 r. i z tego tytułu obowiązana była opłacać składki na ubezpieczenie społeczne własne i zatrudnionych pracowników. W związku z zaległościami w stosunku do dłużniczki prowadzone jest postępowanie egzekucyjne za pośrednictwem [...] Urzędu Skarbowego w Z. oraz za pośrednictwem Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z.. Wobec tych okoliczności zakład uznał, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia składek w oparciu o przepis art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła A. L. i podniosła w nim, że od siedmiu lat nie prowadzi działalności gospodarczej , nie jest nigdzie zatrudniona , nie posiada majątku , ani dochodów. Jest chora i ze względu na wiek nie może znaleźć pracy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu stwierdził, że zgodnie z dyspozycja art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zaległości mogą być umorzone przede wszystkim w przypadku wystąpienia nieściągalności składek z powodu braku majątku i dochodów płatnika. W ocenie organu skarżąca nie spełnia tych warunków. Nie posiada zadłużenia ani zobowiązań wobec innych wierzycieli oprócz ZUS. Nadto wskazano w uzasadnieniu, że organ prowadzi egzekucję własną z nieruchomości w oparciu o wyrok sądowy. Nie stwierdzono nieściągalności zaległych składek i aktualny jest tytuł wykonawczy w oparciu o który egzekucję prowadzi [...] Urząd Skarbowym w Z.. Biorąc pod uwagę długość okresu pozostawania w zwłoce co do spłaty należności oraz fakt prowadzenia przez organ egzekucji własnej i egzekucji administracyjnej, zdaniem Prezesa ZUS decyzja o umorzeniu zaległości byłaby przedwczesna. Poza tym wskazano, że trudności finansowe skarżącej mogą być przejściowe i same w sobie nie mogą stanowić o konieczności umorzenia zaległości składkowych , które stanowiąc środki publiczne objęte są szczególną troską organu w zakresie ich ściągalności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła A. L. domagając się zmiany decyzji i umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne bądź uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazała, że poza wynagrodzeniem za pracę dorywczą, które nie przekracza 400 zł miesięcznie i zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko , który wynosi 142 zł miesięcznie nie posiada majątku ani dochodów. Obecnie jest chora co powoduje konieczność ponoszenia dodatkowych wydatków na leczenie. Skarżąca sama zajmuje się wychowaniem dziecka, na które otrzymuje alimenty w kwocie 250 zł miesięcznie. Skarżąca podniosła, że ze względu na utratę zdrowia oraz wiek, jej trudna sytuacja finansowa nie ma charakteru przejściowego ale trwały. Obecnie zmuszona jest poddać się leczeniu operacyjnemu i zrezygnować z pracy dorywczej . Podnosząc te okoliczności wskazała , że umorzenie powyższych należności nie byłoby przedwczesne a wręcz przeciwnie jest konieczne . W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie i podtrzymał własną argumentację o braku przesłanek do umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem . W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z póz. zm), aby wyeliminować z obrotu prawnego decyzję wydaną przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że odpowiada ona prawu. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. nr 137 , poz. 887 , ze zm. zwanej dalej u.s.u.s.) należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4 tego artykułu. Art. 28 ust. 2 u.s.u.s. określa jednoznacznie, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3 a, który przewiduje możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku takim należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca, używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym nie ma obowiązku umorzenia zaległych składek. Zakład nie ma także obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365) - tj. stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W takim przypadku, tj. gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie. O tym bowiem, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Przy czym przypomnieć należy, że uznanie administracyjne nie oznacza swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 roku sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie, jak i przytoczonym rozporządzeniu. O ile art. 28 ust. 2 u.s.u.s. takich dyrektyw nie zawiera w ogóle, uzależniając prawo do umorzenia jedynie od stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, to art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wytyczne, którymi powinien się kierować Zakład podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przesłanką umożliwiającą umorzenie należności jest także w myśl powołanych przepisów przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wskazane przesłanki wymagają szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. W badanej sprawie - zdaniem Sądu - Zakład wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków i przeprowadził analizę sytuacji materialnej skarżącej i jej możliwości płatniczych w kontekście możliwości umorzenia tej części należności, która powstała z tytułu nieuiszczania składek ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem. W szczególności wskazać należy, że z materiału dowodowego sprawy wynika, iż należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podlegają egzekucji na podstawie wyroku zaocznego wydanego przez Sąd Rejonowy w Z. w dniu [...] marca 2005 r. w sprawie [...] , którym zasądzono od M. P. i B. P. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. kwotę 15.307,40 zł tytułem należności głównej oraz kwotę 34.156 zł tytułem odsetek. Należności ZUS-u były zabezpieczone hipoteką na nieruchomości położonej w Z. przy ulicy L. [...] opisanej w KW [...] . Jak wynika z aktu notarialnego umowy sprzedaży sporządzonej w dniu 22 listopada 2000 r. przed notariuszem w Z. J. Z., nieruchomość ta została zbyta przez skarżącą na rzecz E. i M. P.. Z treści powyższej umowy wynikało, iż nabywcy nabyli przedmiotową własność lokalu użytkowego wraz z hipotekami na rzecz Zakładu z tytułu nieopłaconych przez skarżącą składek na ubezpieczenia społeczne . W tej sytuacji wobec prowadzenia egzekucji nie ma podstaw do umorzenia należności z tytułu składek, gdyż należność może być wyegzekwowana od dłużnika hipotecznego. Wprawdzie skarżąca nie przestała być dłużnikiem osobistym jednak dla oceny możliwości umorzenia należności znaczenia ma nie tylko jej - sytuacja osobista , rodzinna , majątkowa ale także charakter wierzytelności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i sposób jej zabezpieczenia. W konsekwencji organ zasadnie uznał, że w tych okolicznościach i przy prowadzeniu procedury egzekucyjnej nie ma przesłanek do umorzeniu należności w świetle przepisów u.s.u.s. Poza tym zasadnie Prezes Zakładu podniósł, że biorąc pod uwagę wiek skarżącej jej trudności finansowe mogą mieć charakter przejściowy. Podkreślenia wymaga również, że Zakład wywiązał się z obowiązku nałożonego na niego na mocy przepisu art. 10 § 1 Kpa. Zgodnie z art. 10 § 1 Kpa organ jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Taki czynny udział w postępowaniu skarżąca miała zapewniony . Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona, a nade wszystko Sąd nie mógł nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, czyli np. umorzenia jedynie części należności związanych z własnym ubezpieczeniem skarżącej. Jest to bowiem wyłączna kompetencja uprawnionego organu. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Zdaniem Sądu organy orzekające prawidłowo oceniły sprawę, uznając iż mimo trudnej sytuacji finansowej skarżącej fakt prowadzenia egzekucji skutkuje niemożnością umorzenia należności. Stanowisko to znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy. W tym stanie rzeczy skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.)