II SA/Op 445/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2) określa, że zaskarżone postanowienie w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącej A Sp. z o.o. w W. kwotę 1505 (jeden tysiąc pięćset pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), wymierzył A spółce z o.o. w W. karę w wysokości 125 000 zł (słownie: sto dwadzieścia pięć tysięcy) z tytułu nielegalnego użytkowania stacji bazowej [...] - nr [...], w B. przy ulicy [...] na działce nr [...] k.m. [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że decyzją z 17 sierpnia 2004 r. zgłosił sprzeciw w związku z zawiadomieniem o zakończeniu budowy spornej stacji. Dodał, że protokoły badań i sprawdzeń oraz oświadczenie kierownika budowy stacji są datowane z 2000 roku. Ostatni wpis w dzienniku budowy także pochodzi z 2000 roku. Stąd organ stwierdził, iż należy domniemywać, że stacja od tego czasu jest użytkowana. Dodał, że stacja ta posiada stałe zasilanie w energię elektryczną od 30 czerwca 2000 r. Urząd Regulacji Telekomunikacji i Poczty [...] Oddział Okręgowy pismem z 20 czerwca 2005 r. potwierdził pracę w/w stacji zgodnie z warunkami pozwoleń radiowych wydanych operatorowi przez prezesa URTiP. Ponadto zasygnalizował, że oględziny w dniu 30 sierpnia 2004 r. i 19 lipca 2005 r. okazały się nieskuteczne, z powodu nieobecności przedstawiciela użytkownika. Na powyższe postanowienie zażalenie z 8 sierpnia 2005 r. wniosła A Spółka z o.o. Biuro Regionalne w K. Zażalenie zostało podpisane przez Kierownika Sekcji-J. N. i Specjalistę ds. Zamówień – A. Ż. Żalący żądali uchylenia zaskarżonego postanowienia, zarzucając organowi niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nieprawidłowe zawiadomienie inwestora. Wskazywali na cel podłączenia do prądu jak: sprawdzenie współdziałania podzespołów, przeprowadzenie badań, bieżące klimatyzowanie urządzenia w szafie sterującej. Żaląca spółka podała przyczyny nieobecności w oględzinach, spowodowane niewłaściwym zaadresowaniem przez organ zawiadomienia, bowiem zdaniem żalącej upoważnionym przedstawicielem inwestora jest Firma B spółka z o.o. z siedzibą w R., która posiada stosowne upoważnienie do reprezentowania A Spółki z o.o. przed organami administracji państwowej i samorządowej we wszystkich instancjach w związku z budową stacji. Ponadto budowa stacji w B. prowadzona była przez Biuro Regionalne w K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania przed organem I instancji w przedmiocie budowy stacji w B., podkreślił, że nie można uznać argumentu żalącej się spółki, że w obiekcie tym prowadzone są wyłącznie próby celem sprawdzenia współdziałania zespołów. Organ cytując brzmienie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stwierdził, że w myśl tego przepisu organ nadzoru budowlanego stwierdzając użytkowanie obiektu budowlanego musi naliczyć karę, wymaganą tym przepisem. Dodał, że zgodnie z załącznikiem do ustawy kontener zaliczony jest do "Kategorii VIII- inne budowle, współczynnik kategorii obiektu (k) - 5,0, współczynnik wielkości obiektu (w) - 1,0". Zatem wysokość kary za kontener wynosi: 500 x 5,0 x 1,0 x 10 = 25 000. Natomiast obiekt wieży zaliczony jest do "Kategorii XXIX - wolno stojące kominy i maszty, współczynnik kategorii obiektu (k) - 10,0, współczynnik wielkości obiektu (w) przy wysokości od 50 - 100 m - 2,0". Zatem wysokość kary za obiekt wieży wynosi: 500 x 10,0 x 2,0 x 10 = 100 000. Suma kar wynosi: 125 000. Wyjaśnił ponadto, że przepis art. 57 ust. 7 ustawy dotyczy faktycznego użytkownika a nie inwestora, a do naliczenia kary jest wystarczającym stwierdzenie przez organ użytkowania. Podkreślił, że nie można mówić o rozruchu, gdyż już sam inwestor w zawiadomieniu z dnia 4 sierpnia 2004 roku poinformowali, iż "... zostały zakończone prace związane z budową stacji bazowej Nr [...] zlokalizowanej w m. B. przy ul. [...] (dz. Nr [...] k.m. [...])..." W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A sp. z o.o w W. wskazała na niezgodność zaskarżonego postanowienia z prawem i naruszającego art. 7 i 10 kpa. Skarżąca podkreśliła, że podstawą do naliczenia kar było domniemanie, że stacja od 2000 roku jest użytkowana. Zdaniem skarżącej, domniemanie wywiedziono z faktu posiadania umowy na dostawę prądu i w oparciu o pismo z Urzędu Regulacji. Skarżąca dodała, że "użytkowanie" może odnosić się tylko do sytuacji, kiedy stacja w sposób ciągły działa i przekazuje sygnał o stosownej częstotliwości. Podniosła również, że nie zapoznano jej z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a mianowicie nie okazano jej pisma Urzędu Regulacji. Za odwołaniem przytoczył także argumentację, w przedmiocie nieobecności w planowanych oględzinach, o których wspomina organ w uzasadnieniu postanowienia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W wyniku realizacji zarządzenia Sądu z dnia 4 kwietnia 2006 r., pełnomocnik procesowy skarżącej – adwokat P. W. przedłożył: wyciąg z rejestru przedsiębiorców – Krajowego Rejestru Sądowego; pełnomocnictwo skarżącej spółki udzielone W. Ś. – Dyrektorowi Biura Regionalnego [...] ds. Eksploatacji Sieci; pełnomocnictwo (substytucję) adwokata z dnia 4 sierpnia 2005r. dla pracowników Biura Regionalnego w K. – A. Ż. i J. N. – do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ale z innych przyczyn niż te, które zostały wskazane przez stronę skarżącą w treści skargi. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że postanowienie to nie odpowiada wymogom prawa. Odnotować na wstępie należy, iż kontrola zgodności z prawem aktu nie może być przeprowadzona przez sąd dowolnie, lecz powinna przebiegać w pewnej określonej kolejności. W pierwszej kolejności należy przeprowadzić kontrolę aktu, i postępowania, które go poprzedziło, z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność aktu. Ustalenie bowiem którejkolwiek z wad aktu powodującej stwierdzenie jego nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną (patrz: Tadeusz Woś w: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 292, 307 – 308). Przepis art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu (...) obliguje sąd do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając, czy zaskarżone postanowienie jest dotknięte wadą nieważności, na początek odnotować trzeba, iż postępowanie w sprawie wymierzenia kary w trybie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, zostało wszczęte przez właściwy organ i w formie prawem przewidzianej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia kary nastąpiło formie postanowienia i dotyczyło A sp. z o.o z siedzibą w W., ul. [...]. Organ I instancji na w/w adres przesłał stronie postanowienie, które otrzymała w dniu 2 sierpnia 2005 r. Dodać należy, że na wydane w toku tego postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, o czym strona została pouczona. W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 141 § 1 kpa, tylko stronie przysługuje ten środek odwoławczy tj. zażalenie. Nie rozważając pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym, Sąd zwraca uwagę, iż w przedmiotowej sprawie stroną jest osoba prawna, czyli spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Zgodnie z art. 30 § 3 kpa, strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Zasady reprezentacji osób prawnych określone są w przepisach aktów normatywnych powołujących do życia daną osobę prawną oraz w wydanych na ich podstawie statutach. Jeśli są one stroną postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej powinien ocenić, czy w sprawie występuje należycie umocowany reprezentant tej osoby. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż reprezentacja osoby prawnej może być łączna albo samodzielna. W pierwszym przypadku do składania oświadczeń woli przez organ osoby prawnej potrzebne jest współdziałanie co najmniej dwóch osób. Jeśli chodzi o spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, reprezentuje ją zarząd (art. 201 § 1 k.s.h.). Jeżeli zarząd jest wieloosobowy, sposób reprezentowania określa umowa spółki, w przeciwnym wypadku do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem (art. 205 § 1 k.s.h.). Wg zapisu działu 2 rejestru przedsiębiorców przedłożonego przez pełnomocnika procesowego przed Sądem, wynika iż do reprezentowania i składania oświadczeń w imieniu strony postępowania wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu. Stosownie do art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego stawiennictwa. Stąd przepis ten nie ogranicza w swej treści zakresu pełnomocnictwa, a jedynie wyłącza możliwość działania pełnomocnika z uwagi na charakter podejmowanej czynności. Pełnomocnik może być ustanowiony do udziału w jednej lub w kilku czynnościach, a może też mieć umocowanie do udziału w całym postępowaniu. W przypadku natomiast, gdy spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, będąca stroną postępowania administracyjnego, udziela osobie pełnomocnictwa do występowania przed organami administracji publicznej, to obowiązkiem tych organów jest ocena, czy rodzaj udzielonego przez stronę pełnomocnictwa jest zgodny z prawem. Odnosząc powyższe rozważa do rozpoznawanej sprawy, przypomnieć należy, że postanowienie jako strona otrzymała spółka A w W. Stronie przysługuje środek odwoławczy na postanowienie. Skoro strona nie działa osobiście, lecz przez ustanowionego pełnomocnika, to jest on na zasadzie art. 33 § 3 kpa zobowiązany dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Jednakże uchybienie temu obowiązkowi stanowi brak formalny. Brak ten powoduje obowiązek po stronie organu wezwania do usunięcia, ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. W niniejszej sprawie zażalenie wniosła A Biuro Regionalne [...] ul [...], które zostało podpisane przez dwie osoby tj. A. Ż. i J. N. Do zażalenia nie zostały dołączone pisma, z których wynikać miało upoważnienie do działania w imieniu skarżącej. Organ odwoławczy nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie prawidłowości wniesionego środka odwoławczego i nie dokonał jego oceny pod względem formalnym, lecz rozpatrzył zażalenie merytorycznie. Sąd mając na uwadze okoliczność, że nawet brak umocowania pełnomocnika nie przesądza o nieskuteczności czynności procesowej, gdyż - zgodnie z przepisami prawa cywilnego (art. 103 § 1 kc) - istnieje możliwość potwierdzenia czynności przez mocodawcę, sanującą dokonaną czynność niewłaściwie umocowanego pełnomocnika, dokonał oceny przedłożonych dokumentów przez pełnomocnika procesowego A sp. z o.o w W., adwokata P. W. W celu dalszych wywodów niezbędne jest wskazanie, iż z lektury akt sprawy wynika w sposób wyraźny, iż radca prawny A. L. był umocowany do działania w sprawach skarżącej spółki A w W. przed organami administracji publicznej; sądami powszechnymi i sadami administracyjnymi, a zatem posiadał pełnomocnictwo procesowe ogólne, jak również był umocowany do wskazanych spraw w sądach powszechnych (pełnomocnictwo z dnia 3 marca 2005r., k- 6 i 7; k – 17 i 18). Czas trwania został określony na okres trwania umowy o pracę. Pomijając regulację w zakresie problematyki ustrojowej korporacji zawodowej radców prawnych i adwokatów, w rozpoznawanej sprawie prawidło umocowany radca prawny udzielił w dniu 17 października 2005r. i dnia 5 grudnia 2005r. pełnomocnictwa substytucyjnego adwokatowi P. W. do występowania przed WSA w Katowicach i Opolu, w niniejszej sprawie. Ponadto adwokat przedłożył Sądowi substytucję z dnia 2 sierpnia 2005 r., w/w radcy prawnego - do występowania w jego zastępstwie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, Opolu i Krakowie, w sprawie budowy stacji przekaźnikowej (k – 38). Z przywołanych wyżej pełnomocnictw jednoznacznie wynika, iż adwokat posiadał wyłącznie umocowanie do występowania przed sądami administracyjnymi (k- 5, 16, 38). Stąd należy stwierdzić, że w/w adwokat nie posiadał pełnomocnictwa skarżącej do występowania przed organami administracji publicznej, a zatem udzielona substytucja z dnia 4 sierpnia 2005 r. dla pracowników wnoszącego zażalenie A Biura Regionalnego [...] była nieskuteczna. Organ odwoławczy rozpatrując merytorycznie zażalenie, wniesione nie przez stronę i nie przez osoby upoważnione do występowania w imieniu strony skarżącej w sposób istotny naruszył zasady procedury administracyjnej, stąd zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Czynności prawne, w tym także czynność procesowa w zakresie ważnie wniesionego środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym nie mogą być podejmowane przez osoby, które nie zostały prawidłowo umocowane. Brak skutecznego wniesienia środka odwoławczego uniemożliwia bowiem organowi jego rozpoznanie. Ponadto w przedmiocie reprezentacji spółki skarżącej Sąd zauważa, że co prawda skarżąca udzieliła w dniu 27 marca 2003 r., pełnomocnictwa dla W. Ś. – dyrektora Biura Regionalnego [...], do wystawiania i odwoływania upoważnień w imieniu A w W., jednakże wnoszący zażalenie w tej sprawie, posiadali pełnomocnictwo pochodzące od adwokata, który nie został umocowany przez posiadającego pełnomocnictwo ogólne radcę prawnego, do występowania przed organami administracji publicznej, w tym przypadku organami nadzoru budowlanego. Reasumując, ponownie zaakcentować należy, że osoby podpisujące zażalenie faktycznie nie zostały ustanowione prawidłowo pełnomocnikami w imieniu wnoszącego zażalenie, ta czynność procesowa była nieskuteczna a wydane postanowienie w wyniku rozpoznania zażalenia niepochodzącego od strony czyni je nieważnym w myśli art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z powodu rażącego naruszenia prawa (procesowego). Ponadto Sąd zauważa, że pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym musi być udzielone wprost, a nie oparte na domniemaniu (por. wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1044/96, z 29 kwietnia 1998 r., LEX nr 45639). W tym stanie rzeczy należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia. Orzeczenie o niewykonywaniu decyzji oparto o art. 152, a orzeczenie o kosztach postępowania o art. 200 przywołanej ustawy proceduralnej.