II SA/Op 131/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] uchylająca decyzję organu I instancji w całości i odmawiająca ustalenia i wypłaty na rzecz J. T. odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na własność Powiatu [...] nieruchomości położonej w miejscowości D., gmina [...], działki nr A z karty mapy [...] o pow. 0,0325 ha, ujawnionej w KW nr [...]. Decyzję wydano, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U nr 133, poz. 872 ze zm.), oraz art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r., nr 261 poz. 2603 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. T. od decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...] w sprawie ustalenia na jego rzecz odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność Powiatu [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że decyzją z dnia 14 kwietnia 2005 r. Wojewoda [...] stwierdził, iż nieruchomość zajęta pod drogę publiczną, zaliczoną do kategorii drogi wojewódzkie nr 27714 [...] – [...], stanowiąca własność B. P., a od 14 września 1999 r. J. T., oznaczona na mapie granic nieruchomości zajętych pod drogi publiczne wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. jako działka nr A, karty mapy [...] o pow. 0,0325 ha, obręb [...], gmina [...] objęta księgą wieczystą [...], stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Powiatu [...] za odszkodowaniem. Starosta [...], w oparciu o powyższą decyzję oraz treść art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...], nr [...] ustalił odszkodowanie na rzecz J. T. za przedmiotową nieruchomość w wysokości 2 618 zł. Nadto organ odwoławczy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że aktem notarialnym z 14 września 1999 r., Repertorium A nr [...] dokonano sprzedaży przedmiotowej nieruchomości składającej się z działki B pomiędzy B. P. a J. T. Nabywca przedmiotowej nieruchomości w dniu 1 lutego 2006 r. oświadczył przed organem, że nie jest spadkobiercą zmarłej B. P. Wojewoda [...] wskazał, iż przystępując do rozpatrzenia odwołania poinformował stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w przedmiotowej sprawie oraz o możliwości składania dodatkowych wyjaśnień oraz wniosków – odwołujący skorzystał z tego prawa, przedstawiając dodatkowe zastrzeżenia. W tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy uznał, że w sprawie ma zastosowanie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U Nr 133, poz. 872 ze zm.), według którego nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, w tym ust. 4 cyt. przepisu stanowiący, że odszkodowanie to jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony do starosty w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Następnie w oparciu o art.128 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. nr 2612, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 73 ust 4 wyżej wymienionej ustawy z 13 października 1998 r. stwierdził, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, na rzecz osoby wywłaszczonej, a ustalenie i wypłacenie odszkodowania dokonuje się na wniosek właściciela. Dokonując wykładni powyższych przepisów wywiódł, posługując się pojęciem właściciela, za którego należy uznać osobę wpisaną w księdze wieczystej lub osobę, której tytuł własności wynika z innych dokumentów albo aktów cywilnych lub administracyjnych, że w sprawie o ustalenie i wypłacenie odszkodowanie, należy zbadać, czy osobie wnioskującej o wypłatę odszkodowania, najpóźniej w dniu 31 grudnia 1998 r., tj. w dacie przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości pozostających w ich władaniu, a zajętych pod drogi publiczne, przysługiwał tytułu własności nieruchomości lub jej części objętej decyzją wojewody. Ponieważ ustalił, że zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia 14 kwietnia 2005 r. przedmiotowa nieruchomość z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Starostwa [...] uznał, iż osobą wywłaszczoną ujawnioną na dzień 31 grudnia 1998 r. w księdze wieczystej KW [...], była B. P. Fakt ten został potwierdzony deklaratoryjną decyzją Wojewody [...] z 14 kwietnia 2005 r. W związku z powyższym, w ocenie organu, wyżej wymienioną umowę, na mocy której J. T. wywodzi swoje uprawnienia do odszkodowania, należało uznać za pozbawioną doniosłości w przedmiotowym postępowaniu, gdyż nie uczyniła ona J. T. właścicielem określonej w niej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998r., ale także za bezskuteczną w świetle obowiązujących przepisów. Na koniec organ stwierdził, że wydana decyzja nie narusza wyrażonego w art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego zakazu orzekania organu II instancji na niekorzyść strony odwołującej, gdyż Starosta [...], ustalając odszkodowanie na rzecz J. T. dopuścił się rażącego naruszenia prawa, z wyżej przedstawionych powodów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu J. T. wyraził niezadowolenie z powodu "zabrania" jego nieruchomości bez odszkodowania. Przedstawił okoliczności nabycia nieruchomości od B. P. o obszarze 0,4960ha która stanowiła rolę i drogę. Wskazał, że zgodnie z zawartym aktem notarialnym nieruchomość stała się jego własnością i została wpisana do księgi wieczystej w dniu 10 stycznia 2000 r. Następnie opisał przebieg postępowania administracyjnego, który doprowadził do wydania decyzji stwierdzającej przez Wojewodę [...] nabycie działki przez Powiat [...] oraz decyzji Starosty [...] ustalającej odszkodowanie z którą nie zgodził się z powodu wysokości przyznanego odszkodowania. Zarzucił, że decyzja organu II instancji pomija postanowienia art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U nr 133, poz. 872 ze zm.), stanowiący, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody wydana na wniosek zarządu drogi. Dalej skarżący dowodził, że przepis ten wskazuje na rękojmię wiary publicznej księgi wieczystej, przeto swoje prawo do nieruchomości najpierw trzeba wpisać do księgi wieczystej, żeby nie doszło do jej zbycia, a potem dopiero doprowadzić do wykupu. Przede wszystkim jednak, aby można było komuś "zabrać" nieruchomość to trzeba go o tym powiadomić. W jego sprawie zrobiono dokładnie odwrotnie, gdyż to on musiał "wyprosić" pozbawienie go prawa do nabytej nieruchomości, której jest prawnym właścicielem, co potwierdzają wydane dokumenty przez Urząd i Sąd. Zarzucił, że to urzędy decydują kiedy można "zabrać jego własność". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwaną dalej Prawo o postępowaniu). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 Prawa o postępowaniu). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż odpowiada ona wymogom prawa. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji zaskarżoną decyzją orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i odmowie ustalenia i wypłaty na rzecz J. T. odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na własność Powiatu [...] opisanej w niej działki. Do zajęcia takiego stanowiska skłoniła go analiza art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U Nr 133, poz. 872 ze zm. – zwaną dalej ustawą) oraz art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. nr 2612, poz. 2603 z późn. zm. – zwaną dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami). Organ odwoławczy uznał, że podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania za nieruchomość przejętą w sposób określony w art. 73 ustawy jest osoba wywłaszczona z dniem 1 stycznia 1999 r., w tym przypadku B. P., która była wówczas właścicielką spornej nieruchomości. Z przedstawionym stanowiskiem należy się zgodzić. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy, według którego, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa ich własnością. Po myśli zaś ust 4 cyt. artykułu "Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa." W niniejszej sprawie bezsporne jest, że działka objęta odszkodowaniem, będąca w dniu 31 grudnia 1998 r. własnością B. P., z mocy prawa stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Powiatu [...]. Fakt ten potwierdza ostateczna deklaratoryjna decyzja Wojewody z dnia 14 kwietnia 2005 r. Okoliczności urządzenia drogi na wskazanej nieruchomości nie kwestionuje również skarżący J. T. Właśnie, na podstawie tej okoliczności skarżący domaga się wypłaty odszkodowania uważając, iż po przejściu na jego rzecz prawa własności na mocy umowy sprzedaży z dnia 14 września 1999 r., to on jest uprawniony do otrzymania odszkodowania, ponieważ nabył nieruchomość w majestacie prawa, co potwierdza dokonany wpis w księdze wieczystej, ujawniający go jako właściciela nieruchomości. W tym miejscu trzeba powtórzyć, że nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji określonej w omawianym przepisie następuje z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., zatem z tym dniem nieruchomość zajęta pod drogę publiczną staje się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a dotychczasowy właściciel nieruchomości traci prawo własności do niej. Jednakże podstawę wpisu w księdze wieczystej prawa własności nieruchomości nabytej w ten sposób przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego stanowi dopiero ostateczna decyzja administracyjna, o czym stanowi ust 3 art. 73 ustawy. Taka regulacja prawna doprowadziła do sytuacji, która ma miejsce w niniejszej sprawie, że przejście własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nastąpiło z mocy prawa wcześniej niż mogło to zostać ujawnione w księdze wieczystej, a zatem sąd prowadzący księgi wieczyste wpisujący nowego właściciela nieruchomości nie mógł wiedzieć o tym, że w chwili wpisu prawa własności skarżącego, nieruchomość ta z mocy prawa stała się własnością innego podmiotu, nie mógł więc uwzględnić tego faktu przy wpisie prawa własności, stąd dokonano wpisu na jego rzecz. Fakt ten nie może jednak prowadzić do pozbawienia organu administracji publicznej w sprawie o wypłatę odszkodowania, możliwości badania, czy podmiot domagający się odszkodowania jest uprawniony do jego otrzymania, zważywszy na okoliczności tej sprawy. Zdaniem Sądu wtedy i tylko wtedy, gdy przejście prawa własności w myśl tego przepisu następuje z mocy prawa w określonej dacie, 1 stycznia 1999 r., w tym zakresie wyłączone jest nabywanie gruntów już zajętych pod drogi publiczne w trybie wszelkich umów cywilnoprawnych, albowiem wola ustawodawcy zastępuje tutaj oświadczenie woli stron odnośnie przeniesienia prawa własności (por. w artykule A. Bura -Przejmowanie gruntów zajętych pod drogi publiczne – opubl. Sam. Teryt. 2001/5/18-t.7). Odnosząc się do zarzutu skarżącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 73 ust. 3 ustawy wskazać należy, iż decyzja wojewody w sprawie stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy, jest aktem deklaratoryjnym, nie tworzy więc po stronie wymienionych podmiotów prawa własności, bo nabyły już to prawo z mocy ustawy. Akt ten skutkuje tym, iż dopiero od chwili potwierdzenia decyzją przejścia własności nieruchomości na rzecz wymienionych podmiotów mogą one skutecznie powoływać się na swoje prawo, nie oznacza to jednak z kolei uprawnienia do rozrządzeniem tym prawem przez byłego właściciela nieruchomości. Nie można także zaakceptować stanowiska skarżącego prezentującego pogląd, że poprzez fakt nabycia nieruchomości i wpisania jej do księgi wieczystej, dlatego, iż nie było decyzji potwierdzającej przejścia na własność nieruchomości, nie ma podstaw do kwestionowania zawartej umowy sprzedaży. Tego rodzaju ocena jest sprzeczna z prawem i w istocie prowadziłaby do legalizacji rozrządzenia cudzą własnością, zatem organ prawidłowo przyjął, że umowa sprzedaży, którą legitymuje się skarżący w części dotyczącej spornej nieruchomości, jest bezskuteczna. Reasumując: w sytuacji, gdy brak jest szczególnego upoważnienia nie można skutecznie rozporządzać cudzym prawem w drodze czynności prawnej. Idąc dalej, trzeba również zauważyć, iż stosownie do treści art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do którego m. in. odsyła wprost art. 73 ust 4 ustawy, wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Z brzmienia tych przepisów wynika, że wywłaszczenie za odszkodowaniem następuje na rzecz właściciela nieruchomości. Zdarzenie prawne określone w art. 73 ust 1 ustawy i związane z nim prawo do odszkodowania trzeba oceniać zgodnie ze wskazaną datą. Poczynione rozważania prawne dowodzą, że skoro wywłaszczenie opisanej nieruchomości nastąpiło z dniem 1 stycznia 1999 r. to, jak słusznie przyjął Wojewoda, uprawnioną osobą do otrzymania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zajętą pod drogę publiczną była ówczesna jej właścicielka –B. P. bądź jej spadkobiercy, a nie skarżący. Z kolei stwierdzić trzeba, biorąc pod uwagę wywody skargi wykazujące w jaki sposób powinno dojść do "zabrania" nieruchomości, iż do spełnienia przesłanki władztwa, o jakim mowa w art. 73 ust 1 ustawy, nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości zgodnie z Kodeksem cywilnym, wystarczy wykazanie faktycznego władania nią. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem opartym wyłącznie na jakiejkolwiek umowie, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, pod warunkiem by nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Na taką właśnie wykładnię art. 73 ustawy wskazuje Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P. 5/99 (OTK ZU 2000/2, poz. 60), Nie uzależnił także wywłaszczenia od zachowania jakiegokolwiek trybu, w tym powiadomienia właściciela o tym fakcie, czy też od wpisania zajętej nieruchomości do księgi wieczystej. Podnoszone zatem w tej kwestii argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy ma charakter wywłaszczeniowy, incydentalny oraz wyjątkowy i został ustanowiony w celu uporządkowanie stanu prawnego dróg, co do których - z różnych przyczyn - stan faktyczny nie pokrywał się ze stanem prawnym. Ponadto należy wskazać, iż ma on charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy, bowiem nabycia własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej, przy zachowaniu określonych zasad i trybu. Organ odwoławczy, zatem prawidłowo uchylił pozytywną (w sensie przyznanego mu prawa do odszkodowania) dla skarżącego decyzję pierwszoinstancyjną i odmówił ustalenia i wypłaty rzeczonego odszkodowania. Rozstrzygnięcie to nie narusza zakazu reformationis in peius przewidzianego w art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego - zwanego K.p.a., bowiem dopuszcza on możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, o ile decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Dopuszczalność pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się jest zatem uzasadniona ze względu na ochronę (obiektywnego) porządku prawnego (zasada praworządności) i interesu społecznego. Przepis ten obejmuje bowiem wszystkie kwalifikowane wypadki naruszenia prawa wymienione taksatywnie m.in. w art. 156 § 1 K.p.a.. Każda przesłanka z tego artykułu rażąco naruszająca prawo powinna bezwzględnie wywoływać reakcję właściwego organu, polegającą na usunięciu z obrotu wadliwej decyzji. Usunięcie to w postępowaniu odwoławczym nie może przyjąć postaci stwierdzenia nieważności decyzji, lecz uchylenia decyzji na podstawie art. 138 K.p.a. We wskazanej zatem sytuacji, gdy organ I instancji przyznał odszkodowanie osobie nieuprawnionej, która nie mogła być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jej interesu prawnego, to taka decyzja dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Tak więc w tych okolicznościach argumenty prezentowane w skardze nie mogą zostać uwzględnione. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu, oddalił skargę.