II SA/Op 446/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2) określa, że zaskarżone postanowienie w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącej A Sp. z o.o. w W. kwotę 1005 (jeden tysiąc pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 KPA utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] o wymierzeniu A spółka z o.o. w W. kary w wysokości 25.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania stacji bazowej [...], składającej się z anten zainstalowanych na kominie ciepłowni gazowej na wysokości około 48 m i urządzeń nadawczych znajdujących się w kontenerze obok istniejącego komina, w B. przy ul. [...]. Organ odwoławczy ustalił, że A spółka z o.o. w W. w dniu 20 marca 1998r. otrzymała pozwolenie Kierownika Urzędu Rejonowego K. na zainstalowanie stacji bazowej telefonii komórkowej GSM na kominie ciepłowni w B. przy ul. [...]. W decyzji tej inwestor został zobowiązany do uzyskania pozwolenia do użytkowania ww stacji. W dniu 9 marca 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. otrzymał nadany listem poleconym wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej [...] w B. Załączone do wniosku dokumenty nie spełniały wymogów ustalonych w przepisach art. 57 Prawa budowlanego, w związku z tym, na wniosek inwestora zostały zwrócone nadawcy. Organ ustalił, że stacja bazowa w B. posiada stałe zasilanie w energię elektryczną oraz w oparciu o pismo z dnia 20 czerwca 2005r. Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty Oddział Okręgowy w O., powołujące się na wyniki kontroli zawarte w protokołach z dnia 17 czerwca 2005r., stwierdził aktywną pracę przedmiotowej stacji w paśmie 99 MHz, zgodnie z warunkami pozwoleń radiowych wydanych operatorowi przez Prezesa URTiP. Organ I instancji podniósł, że zaplanowane oględziny stacji dniu 19 lipca 2005r, mimo uprzedniego zawiadomienia strony, okazały się nieskuteczne z uwagi na nieobecność przedstawiciela użytkownika. Organ wyjaśnił, że wysokość kary z tytułu nielegalnego użytkowania stacji bazowej stanowiła iloczyn stawki opłaty (500 złotych), współczynnika kategorii obiektu (5), oraz współczynnika wysokości obiektu, przy czym stawka opłaty podlegała dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, iż podstawę prawną wymierzonej kary stanowił art. 57 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 207, poz. 2016). Wskazane wyżej postanowienie zostało zaskarżone zażaleniem wniesionym w dniu 8 sierpnia 2005r. przez A spółka z o.o. Biuro Regionalne w K. a podpisanym przez J. N. – kierownika sekcji koordynacji rozwoju sieci oraz A. Ż. – specjalistę zamówień sieciowych. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie uznając, że organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy ustawy Prawo budowlane. Podniósł, że stosownie do art. 57 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wysokość kary, zgodnie z tym przepisem stanowił iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stawka opłaty wynosiła 500 zł, co wynikało z przepisu art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, zaś kategoria obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wysokości obiektu został określony w oparciu o załącznik do ustawy Prawo budowlane (art. 59a ust. 3). Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczy faktycznego użytkownika a nie inwestora. Do naliczenia kary wystarczające jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego użytkowania, co nie ma nic wspólnego posiadanymi pozwoleniami. Organ odwoławczy argumentował, iż dokumenty przywołane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...]. potwierdziły użytkowanie stacji bazowej, a nie pozostawanie w fazie rozruchu, gdyż sam inwestor we wniosku o pozwolenie na użytkowanie poinformował o zakończeniu budowy stacji nr [...], w dniu 14 lutego 2005r., powołując się na art. 54 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca – A spółka z o.o. w W. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako niezgodnego z prawem i naruszającego art. 7 i 10 KPA. Zdaniem skarżącej podstawą wymierzenia kary było domniemanie użytkowania stacji bazowej w B. Domniemanie to wywiedziono z faktu, że A posiadała umowę na dostarczanie prądu. Natomiast w ocenie skarżącej, naruszono przepisy dotyczące prawidłowego zawiadomienia strony postępowania bowiem zawiadomienia o planowanych kontrolach doręczano inwestorowi po dacie ich przeprowadzenia, nie zawiadamiano działającego w mieniu skarżącej wykonawcy posiadającego wszystkie stosowne upoważnienia do występowania przed organami administracji publicznej. Skarżąca wywodziła, że pojęcie użytkowania organy zawęziły do sytuacji korzystania z energii elektrycznej. Potrzeba korzystania z energii elektrycznej wynikała zaś z potrzeby przechowywania i montowania urządzeń do wzmacniania, nadawania lub odbierania sygnałów we odpowiedniej stałej temperaturze. Temperaturę tę zapewniały klimatyzatory pobierające energię elektryczną, nie było to jednak użytkowanie stacji i dlatego zastosowane domniemanie naruszało prawo. Nadto skarżąca podniosła, iż nie ujawniono jej pisma Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, na które powoływały się organy w postanowieniach pierwszej i drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Skarżąca spółka w dniu 20 kwietnia 2006r. złożyła pismo procesowe, do którego dołączyła pełnomocnictwo udzielone przez zarząd A spółka z o.o. W. W. Ś. Dyrektorowi Biura Regionalnego [...], pełnomocnictwo substytucyjne udzielone przez radcę prawnego A. L. adwokatowi P. W. oraz odpis aktualny z Krajowego Rejestru Sądowego spółki z o.o. "A". Skarżąca przedłożyła również pismo podpisane przez adwokata P. W. o udzieleniu pracownikom Biura Regionalnego [...] A. Ż. i J. N. substytucji celem wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy odnotować, że na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sprawując taka kontrolę legalności, zgodnie z art. 3 § 1 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania lub bezczynności organu administracji publicznej, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze (brak związania podstawami skargi) i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (brak związania wnioskami skargi) Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny wymienione w art. 156 KPA lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270, zwanej dalej ppsa). Taki wypadek miał miejsce w rozpoznawanej sprawie i okoliczność tę należało stwierdzić z urzędu, niezależnie od treści zarzutów i wniosków skargi, którymi po myśli art. 134 § 1 ppsa, Sąd nie był związany. Skarga jest zasadna, ale z innych przyczyn niż te, które zostały wskazane przez stronę skarżącą w treści skargi. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 ppsa obliguje sąd do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając, czy zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, na początek odnotować trzeba, iż postępowanie w sprawie wymierzenia kary w trybie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, zostało wszczęte przez właściwy organ i w formie prawem przewidzianej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia kary nastąpiło formie postanowienia i dotyczyło A sp. z o.o. z siedzibą w W., ul. Al. [...]. Organ I instancji na w/w adres przesłał stronie postanowienie, które otrzymała w dniu 2 sierpnia 2005r. Dodać należy, że na wydane w toku tego postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, o czym strona została pouczona. W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 141 § 1 kpa, tylko stronie przysługuje ten środek odwoławczy tj. zażalenie. Nie rozważając pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym, Sąd zwraca uwagę, iż w przedmiotowej sprawie stroną jest osoba prawna, czyli spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Zgodnie z art. 30 § 3 kpa, strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Zasady reprezentacji osób prawnych określone są w przepisach aktów normatywnych powołujących do życia daną osobę prawną oraz w wydanych na ich podstawie statutach. Jeśli są one stroną postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej powinien ocenić, czy w sprawie występuje należycie umocowany reprezentant tej osoby. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż reprezentacja osoby prawnej może być łączna albo samodzielna. W pierwszym przypadku do składania oświadczeń woli przez organ osoby prawnej potrzebne jest współdziałanie co najmniej dwóch osób. Jeśli chodzi spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, reprezentuje ją zarząd (art. 201 § 1 k.s.h.). Jeżeli zarząd jest wieloosobowy, sposób reprezentowania określa umowa spółki, w przeciwnym wypadku do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem (art. 205 § 1 k.s.h.). Wg zapisu działu 2 rejestru przedsiębiorców przedłożonego przez pełnomocnika procesowego przed Sądem, wynika iż do reprezentowania i składania oświadczeń w imieniu strony postępowania wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu. Stosownie do art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego stawiennictwa. Stąd przepis ten nie ogranicza w swej treści zakresu pełnomocnictwa, a jedynie wyłącza możliwość działania pełnomocnika z uwagi na charakter podejmowanej czynności. Pełnomocnik może być ustanowiony do udziału w jednej lub w kilku czynnościach, a może też mieć umocowanie do udziału w całym postępowaniu. W przypadku natomiast, gdy spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, będąca stroną postępowania administracyjnego, udziela osobie pełnomocnictwa do występowania przed organami administracji publicznej, to obowiązkiem tych organów jest ocena, czy rodzaj udzielonego przez stronę pełnomocnictwa jest zgodny z prawem. Odnosząc powyższe rozważa do rozpoznawanej sprawy, przypomnieć należy, że postanowienie jako strona otrzymała spółka A w W. Stronie przysługuje środek odwoławczy na postanowienie. Skoro strona nie działa osobiście, lecz przez ustanowionego pełnomocnika, to jest on na zasadzie art. 33 § 3 kpa zobowiązany dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Jednakże uchybienie temu obowiązkowi stanowi brak formalny. Brak ten powoduje po stronie organu obowiązek wezwania do jego usunięcia, ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. W niniejszej sprawie zażalenie wniosła A Biuro Regionalne [...] ul [...], które zostało podpisane przez dwie osoby tj. A. Ż. i J. N. Do zażalenia nie zostały dołączone pisma, z których wynikać miało upoważnienie do działania w imieniu skarżącej. Organ odwoławczy nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie prawidłowości wniesionego środka odwoławczego i nie dokonał jego oceny pod względem formalnym, lecz rozpatrzył zażalenie merytorycznie. Sąd mając na uwadze okoliczność, że nawet brak umocowania pełnomocnika nie przesądza o nieskuteczności czynności procesowej, gdyż - zgodnie z przepisami prawa cywilnego (art. 103 § 1 kc) - istnieje możliwość potwierdzenia czynności przez mocodawcę, sanująca dokonaną czynność – niewłaściwie umocowanego pełnomocnika – dokonał oceny przedłożonych dokumentów przez pełnomocnika procesowego A sp. z o.o. w W., adwokata P. W. W celu dalszych wywodów niezbędne jest wskazanie, iż z lektury akt sprawy wynika w sposób wyraźny, iż radca prawny A. L. był umocowany do działania w sprawach skarżącej spółki A w W. przed organami administracji publicznej; sądami powszechnymi i sadami administracyjnymi, a zatem posiadał pełnomocnictwo procesowe ogólne, jak również był umocowany do wskazanych spraw w sądach powszechnych (pełnomocnictwo z dnia 3 marca 2005r., k- 6 i 7). Czas trwania został określony na okres trwania umowy o pracę. Pomijając regulację w zakresie problematyki ustrojowej korporacji zawodowej radców prawnych i adwokatów, w rozpoznawanej sprawie prawidło umocowany radca prawny udzielił w dniu 17 października 2005r. i dnia 5 grudnia 2005r. pełnomocnictwa substytucyjnego adwokatowi P. W. do występowania przed WSA w Opolu, w niniejszej sprawie. Z przywołanych wyżej pełnomocnictw jednoznacznie wynika, iż adwokat posiadał wyłącznie umocowanie do występowania przed sądami administracyjnymi. Stąd należy stwierdzić, że w/w adwokat nie posiadał pełnomocnictwa skarżącej do występowania przed organami administracji publicznej, a zatem udzielona substytucja z dnia 4 sierpnia 2005r. dla pracowników wnoszącego zażalenie A Biura Regionalnego [...] była nieskuteczna. Organ odwoławczy rozpatrując merytorycznie zażalenie, wniesione nie przez stronę i nie przez osoby upoważnione do występowania w imieniu strony skarżącej w sposób istotny naruszył zasady procedury administracyjnej, stąd zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Czynności prawne, w tym także czynność procesowa w zakresie ważnie wniesionego środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym nie mogą być podejmowane przez osoby, które nie zostały prawidłowo umocowane. Brak skutecznego wniesienia środka odwoławczego uniemożliwia bowiem organowi jego rozpoznanie. Ponadto w przedmiocie reprezentacji spółki skarżącej Sąd zauważa, że co prawda skarżąca udzieliła w dniu 27 marca 2003r., pełnomocnictwa dla W. Ś. – dyrektora Biura Regionalnego [...], do wystawiania i odwoływania upoważnień w imieniu A w W., jednakże wnoszący zażalenie w tej sprawie, posiadali pełnomocnictwo pochodzące od adwokata, który nie został umocowany przez posiadającego pełnomocnictwo ogólne radcę prawnego, do występowania przed organami administracji publicznej, w tym przypadku organami nadzoru budowlanego. Reasumując, ponownie zaakcentować należy, że osoby podpisujące zażalenie faktycznie nie zostały ustanowione prawidłowo pełnomocnikami w imieniu wnoszącego zażalenie, ta czynność procesowa była nieskuteczna a wydane postanowienie w wyniku rozpoznania zażalenia niepochodzącego od strony czyni je nieważnym w myśli art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z powodu rażącego naruszenia prawa (procesowego). Ponadto Sąd zauważa, że pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym musi być udzielone wprost, a nie oparte na domniemaniu (por. wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1044/96, z 29 kwietnia 1998r., LEX nr 45639). W tym stanie rzeczy należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia. Orzeczenie o niewykonywaniu decyzji oparto o art. 152, a orzeczenie o kosztach postępowania o art. 200 przywołanej ustawy proceduralnej.