II GSK 90/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Jan Kacprzak po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w Ś. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1187/05 odrzucającego skargę S. w Ś. na pismo Przewodniczącego Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów z dnia 29 marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu o naruszenie dyscypliny finansów publicznych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 czerwca 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1187/05 odrzucił skargę S. z siedzibą w Ś. na postanowienie Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów z dnia 29 marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Pismem z dnia 21 lutego 2005 r. S. z siedzibą w Ś. wniosło o dopuszczenie tego Stowarzyszenia jako organizacji społecznej, do udziału w postępowaniu o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, toczącym się przeciwko J. L. B. i W. K., przed Główną Komisją Orzekającą. Podstawą prawną wniosku była dyspozycja art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071), dalej k.p.a. Pismem z dnia 2 marca 2005 r. Przewodniczący GKO poinformował Stowarzyszenie, że przepisy obowiązujące w postępowaniu o naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie przewidują możliwości dopuszczenia w nim podmiotów innych niż strony, natomiast przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w powyższych sprawach. W piśmie z dnia 15 marca 2005 r. Stowarzyszenie wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy i dopuszczenie w sprawie na prawach strony. W odpowiedzi Przewodniczący GKO pismem z dnia 29 marca 2005 r. podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 2 marca 2005 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik Stowarzyszenia podniósł, iż pismo z dnia 29 marca 2005 r. było postanowieniem utrzymującym w mocy postanowienie z dnia 2 marca 2005 r. o odmowie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony i wniósł o jego uchylenie. Odrzucając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż pisma kierowane do skarżącego nie mogły być postanowieniami wydanymi na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. (omyłkowo w uzasadnieniu - art. 35 § 2 k.p.a.) i miały charakter wyłącznie informacyjny, a jako takie nie mogły być przedmiotem skargi do Sądu. Brak możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego pisma o powyżej wskazanym charakterze uzasadniało, w myśl art. 58 § 1 i 3 p.p.s.a., jego odrzucenie. W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie S. z siedzibą w Ś wniosło o: 1. uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądzenie od Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego, a nadto o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych z Konstytucją w zakresie w jakim oddaje możliwość orzekania o winie obwinionego organom pozasądowym. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, iż przedmiotowa sprawa nie jest sprawą objętą kontrolą sądów administracyjnych 2. art. 31 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż postanowienie przewodniczącego GKO nie jest postanowieniem w rozumieniu tego przepisu 3. art. 200 w zw. z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r., nr 14, poz. 114) poprzez niedopuszczenie organizacji społecznej do udziału w sprawie. Zdaniem skarżącego dla określenia rodzaju rozstrzygnięcia organu administracji publicznej czy też innego organu wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, a takim organem jest Główna Komisja Orzekająca przy Ministrze Finansów istotna jest nie nazwa rozstrzygnięcia, ale jego charakter. Skarżący zauważył, że art. 3 k.p.a. wylicza w sposób enumeratywny w jakich postępowaniach jego przepisy nie mają zastosowania. Brak jest w nich wskazania postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych prowadzonego przez RIO lub MF w związku z tym na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżący jako organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 3 p.p.s.a. wyznacza zakres, w jakim sąd administracyjny może wykonywać funkcje kontrolne wobec administracji publicznej. Powoływany przez skarżącą § 2 pkt 2 tego przepisu zawiera zasadę, że kontroli sądu administracyjnego podlegają wszystkie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, a ponadto postanowienia kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty. Prawidłowe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zaskarżone przez S. w Ś. pismo z dnia 29 marca 2005 r., któremu WSA mylnie nadał nazwę "postanowienie" w sentencji zaskarżonego orzeczenia (w uzasadnieniu posługując się prawidłowym terminem "pismo"), nie może być uznane za postanowienie w rozumieniu art. 31 § 2 k.p.a., podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego, z następujących względów. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasady postępowania w sprawach o odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych uregulowane były, w dacie orzekania, w dziale V ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. nr 15, poz. 148 ze zm.), zwanej dalej u.f.p. Przepisy regulujące tryb postępowania przed GKO usytuowano także w aktach rangi podustawowej - w wydanym na podstawie delegacji zawartych w art. 176-178 u.f.p., rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1999 r. w sprawie właściwości i trybu powoływania rzeczników dyscypliny finansów publicznych, organów orzekających oraz szczegółowych zasad postępowania w spawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 1999 r. nr 42 poz. 421) oraz wydanym w oparciu o art. 179 u.f.p., rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 4 sierpnia 1999 r. w sprawie działania komisji orzekających i rzeczników dyscypliny finansów publicznych ( Dz. U. z 1999 r. nr 69, poz.765). Według art. 170 u.f.p. w zw. z art. 3 § 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. (Dz. U. nr 106, poz. 1149) w brzmieniu ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. ( Dz. U. nr 222, poz. 2200) do trybu postępowania przed Komisją miały w powyższej dacie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 1971 r. nr 12, poz. 116 ze zm.). Ustawa o finansach publicznych oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze nie odsyłały natomiast do stosowania w tym postępowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w jakimkolwiek zakresie. Nie budzi w związku z tym wątpliwości, że pismo Przewodniczącego Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów z dnia 29 marca 2005 r., w przedmiocie braku podstaw do dopuszczenia organizacji społecznej do udziału na prawach strony w postępowaniu o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie może być postanowieniem w rozumieniu art. 31 § 2 k.p.a., a przez to podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 200 w zw. z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r., nr 14, poz. 114). Powołana w skardze kasacyjnej okoliczność, iż w dniu 1 lipca 2005 r. weszła w życie ta ustawa, która w art. 200 wskazuje, iż postępowanie w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych wszczęte przed dniem jej wejścia w życie prowadzone jest według jej przepisów, chyba że przepisy dotychczasowe są korzystniejsze dla obwinionego, co zdaniem Stowarzyszenia stanowić winno podstawę dopuszczenia go do udziału w postępowaniu, nie ma w sprawie znaczenia, gdyż przepisy te, w dniu udzielenia przedmiotowych informacji przez Przewodniczącego Głównej Komisji Orzekającej, a także wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego postanowienia, jeszcze nie obowiązywały przez co nie mogły być analizowane przez sąd administracyjny, rozpoznający skargę na powyższe pismo. Z tego samego powodu nie mógł być uwzględniony wniosek skarżącego, dotyczący przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności tejże ustawy z Konstytucją, w zakresie w jakim oddaje możliwość orzekania o winie obwinionego organom pozasądowym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, gdyż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.