III SA/Wa 935/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Sędziowie asesor WSA Przemysław Szustakiewicz, asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 2005 roku nr [...], 2) określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Pismem z dnia 17 października 2005 r. A. D. zwróciła się do Dyrektora Oddziału Regionalnego Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w Z. z wnioskiem o umorzenie odsetek od zadłużenia powstałego w wyniku nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Po rozpatrzeniu wniosku, Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej "Prezes KRUS") decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., skierowaną do A. D. na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r., Nr 7 poz. 25 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.u.s.r", odmówił umorzenia odsetek od należności głównej za okres od trzeciego kwartału 1998 r. do czwartego kwartału 2004 r. w kwocie 6.867,10 zł. W uzasadnieniu decyzji Prezes KRUS stwierdził, iż wzięte zostały pod uwagę wszystkie okoliczności wskazane "w Pana wniosku", dodatkowo uzupełnione przeprowadzoną wizytacją gospodarstwa. Przeprowadzone postępowanie, w ocenie Prezesa KRUS, nie wykazało na wystąpienie udokumentowanych zdarzeń losowych ani nowych okoliczności przemawiających za zmianą decyzji w tej samej sprawie z dnia [...] maja 2004 r. Spłata zadłużenia objęta jest układem ratalnym, w którym raty pokrywane są ze świadczenia A. D. w kwocie 250 zł miesięcznie. Zatem zadłużenie spłacane w układzie ratalnym ulega systematycznemu pomniejszeniu, a od należności z tytułu składek, których spłatę rozłożono na raty, nie nalicza się odsetek, ani innych kosztów. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. i A. D. wskazali na swoją bardzo trudną sytuację materialną. Podnieśli, iż są na skraju ubóstwa, a ich jedynym źródłem dochodu jest czynsz dzierżawny w wysokości 656 zł rocznie oraz świadczenie emerytalne A. D., od którego potrącana jest kwota 250 zł miesięcznie tytułem spłaty zaległości składkowych. Podali, iż na życie pozostaje im kwota 240 zł miesięcznie, która jest niewystarczająca na opłacenie miesięcznych opłat, poniesienia kosztów wyżywienia oraz wykupu leków. Dodatkowo wnieśli o zmniejszenie miesięcznej raty spłaty zadłużenia do kwoty 150 zł. Prezes KRUS rozpatrując sprawę ponownie, w decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. skierowanej do A. D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. postanowił odmówić umorzenia należności, tj. odsetek za zwłokę w kwocie 6.544,60 zł. W uzasadnieniu decyzji powtórzył argumentację zawartą w decyzji pierwszoinstancyjnej oraz stwierdził, iż podjęcie decyzji o umorzeniu całości lub części zadłużenia może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach. Wyjątkowość konkretnego przypadku odnoszona jest, jego zdaniem, do sytuacji panującej w podobnych gospodarstwach tej samej wsi czy też gminy, w której zamieszkuje dłużnik. Ponadto Prezes KRUS przytoczył treść art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. i wskazał, iż z tytułu dzierżawy gospodarstwa rolnego, którego właścicielem jest A. D., uzyskiwany jest dochód, natomiast z emerytury A. D. pokrywana jest spłata zadłużenia w miesięcznych ratach - 250 zł. Zdaniem Prezesa KRUS, zastosowana ulga jest adekwatna do sytuacji materialno-bytowej i rodzinnej wnioskującego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. i A. D. wnieśli o rozpatrzenie ich sytuacji dotyczącej spłaty zadłużenia, które powstało w wyniku niepłacenia przez nich składek oraz o całkowite umorzenie odsetek. W uzasadnieniu skargi powołali argumentację, która wcześniej stanowiła treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa KRUS podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniesiono, że "skarga nie zasługuje na uwzględnienie". Przed wydaniem obu decyzji przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające, a ustalenia faktyczne nie budzą wątpliwości. Ponadto, w ocenie Prezesa KRUS, zastosowanie układu ratalnego wobec Skarżących jest adekwatne do ich sytuacji materialnej a argumenty podniesione w skardze nie mogą być uznane za wystarczające i przesądzające o umorzeniu należności. Postanowieniem z dnia 29 maja 2006 r. Sąd odrzucił skargę A. D., ze względu na to, iż nie wykazała ona istnienia po jej stronie interesu prawnego związanego z zaskarżoną decyzją. Nie była ona stroną postępowania administracyjnego. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja wydana w pierwszej instancji nie były do niej skierowane i odmawiały umorzenia odsetek A. D.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przytoczony przepis stwarza możliwość uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego nie podnosi zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści skargi, Skarżący oczekuje od Sądu pozytywnego dla siebie rozstrzygnięcia w postaci umorzenia odsetek za zwłokę od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W tym miejscu należy więc wyjaśnić Skarżącemu, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji (w niniejszej sprawie Prezes KRUS), co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, jak zdaje się tego oczekiwać Skarżący. Sąd bada legalność zaskarżonego aktu - w tym przypadku decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] stycznia 2006 r., nie może natomiast orzekać za organ administracyjny w sposób merytoryczny, przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Ta sfera działania nie mieści się w kompetencjach sądu administracyjnego. Możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz odsetek od tych należności, jak również możliwość rozłożenia na raty płatności należności z tego tytułu ustawodawca przewidział w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Zgodnie z treścią tego przepisu, Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Ponadto w ust. 2 cyt. artykułu wprowadzono możliwość umorzenia należności z tytułu składek przez organ działający z urzędu, jeżeli w sprawie zachodzi jedna ze wskazanych w treści tego przepisu przesłanek nieściągalności należności. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności z tytułu składek, zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r., ma formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika Kasy. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS nie tylko zgodnie z art. 59 ust. 3 u.u.s.r. kieruje Kasą oraz wykonuje zadania przewidziane w ustawie i zadania wynikające z odrębnych przepisów, ale także w myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. Decyzja wydana przez organ o tak wskazanej pozycji ustrojowej jest decyzją administracyjną, a zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a., w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie znajdą zastosowanie przepisy tej ustawy. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W rozpatrywanej sprawie postępowanie dotyczyło umorzenia odsetek o należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Stroną takiego postępowania może zatem być osoba zobowiązana do uiszczania tych składek, a ściśle rzecz biorąc osoba, która mając obowiązek uiszczania składek z obowiązku tego nie wywiązała się w terminie i w związku z tym doszło do powstania zaległości z tego tytułu oraz odsetek od tych zaległości. Tak również należy rozumieć użyte w art. 41a u.u.s.r. pojęcie "zainteresowanego", który jest uprawniony do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożenie spłaty tych należności na raty bądź ich umorzenie w całości lub w części. Ubezpieczeniu społecznemu rolników podlegają z mocy ustawy, m.in. rolnik oraz domownik (art. 7, art. 16 u.u.s.r.). Definicja tych pojęć zawarta jest w art. 6 pkt 1 i 2 u.u.s.r. Natomiast stosownie do art. 4 ust. 1 u.u.s.r., składki na ubezpieczenie za każdego ubezpieczonego opłaca rolnik. Jeżeli działalność rolnicza jest prowadzona na rachunek kilku osób, obowiązek opłacania składki ciąży na nich solidarnie. Z kolei art. 5 u.u.s.r. stanowi o tym, iż przepisy ustawy dotyczące ubezpieczenia rolnika i świadczeń przysługujących rolnikowi stosuje się także do małżonka rolnika, chyba że ten nie pracuje w gospodarstwie rolnika ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym. W rozpatrywanej sprawie wniosek z dnia 17 października 2005 r. o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników złożyła wyłącznie A. D., natomiast adresatem decyzji odmawiających umorzenia tych odsetek Prezes KRUS uczynił A. D., co jak można wnosić świadczy o tym, iż to A. D. był traktowany jako rolnik zobowiązany do uiszczania składek zarówno za siebie jak i za swoją żonę. Wprawdzie przepisy k.p.a. stanowią, iż strona może działać przez pełnomocnika, a w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (art. 32 i art. 33 § 4 k.p.a.), niemniej kwestia umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników do tego typu spraw nie należy, a poza tym z przebiegu postępowania nie wynika, aby A. D. była traktowana w tym postępowaniu przez Prezesa KRUS jako pełnomocnik A. D.. Zdecydowana większość znajdujących się w aktach sprawy dokumentów dotyczących zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników odnosi się do A. D. i on też traktowany jest jako osoba zobowiązana do uiszczania tych składek i jako dłużnik z tytułu niewywiązywania się w terminie z tego obowiązku. I tak, m.in. w decyzji z dnia [...] marca 1995 r. o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników (karta nr 31 akt adm.) mowa jest o tym, iż ubezpieczeniu temu podlegają A. i A. D., natomiast pkt III tej decyzji stanowi, iż do opłacania składek za wszystkie osoby wymienione w niniejszej decyzji zobowiązany jest A. D.. Należy jednak zwrócić uwagę, iż w decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r. (karta nr 131 akt adm.), dotyczącej podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników A. D., w pkt IV tej decyzji mowa jest o tym, że do opłacania składek za osoby wymienione w niniejszej decyzji zobowiązani są A. i A. D.. Z kolei w zaświadczeniu z dnia 28 grudnia 2004 r. (karta nr 293 akt adm.) dotyczącym okresów podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników, wystawionym przez Oddział Regionalny KRUS w Z., znajduje się adnotacja, w której A. D. wskazany jest jako małżonek rolnika. Biorąc pod uwagę powyższe, nie jest wiadome, a Prezes KRUS okoliczności tej nie wyjaśnił, kto jest dłużnikiem KRUS z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Niewyjaśnienie tej kwestii stanowiło naruszenie art. 7 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a ponadto doprowadziło do sytuacji, w której inna osoba złożyła wniosek o umorzenie odsetek, a inna była adresatem decyzji wydanej w wyniku rozpatrzenia tego wniosku. W ponownym postępowaniu zadaniem Prezesa KRUS będzie zatem w pierwszej kolejności wyjaśnienie, kto był zobowiązany do uiszczenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, od których to należności powstały odsetki objęte wnioskiem o ich umorzenie z dnia 17 października 2005 r., a więc czy był to A. D. czy też oboje małżonkowie. Wyjaśnienie tej kwestii pozwoli na ustalenie osoby, bądź osób, które tym samym legitymowane są do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie odsetek od nieuiszczonych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W zależności od tych ustaleń Prezes KRUS powinien wezwać wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku z dnia 17 października 2005 r. o podpis osoby uprawnionej do złożenia takiego wniosku lub o przedłożenie stosownego pełnomocnictwa. Ustalenia te pozwolą również na określenie osoby bądź osób, które powinny być adresatem decyzji, która zostanie wydana w tym zakresie przez Prezesa KRUS w rezultacie ponownego rozpatrzenia tego wniosku. Niezależnie od powyższej kwestii należy również wskazać na inne jeszcze naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Przywołane w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", przy zaistnieniu którego organ "może" uwzględnić wniosek umorzeniowy, wskazuje, iż decyzja Prezesa KRUS ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia. W danej sprawie organ będzie mógł, a nie musiał umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie tego kryterium, a także możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, a w wyniku dokonanej oceny wybrać konsekwencje prawne swoich ustaleń. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 powoływanego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodów których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy uznać, iż zarówno decyzja wydana w pierwszej, jak i w drugiej instancji nie zawiera prawidłowego uzasadnienia. Wprawdzie, jak wynika z akt sprawy, prowadzone było postępowanie dowodowe w zakresie dotyczącym ustalenia stanu majątkowego Skarżącego, polegające, m.in. na przeprowadzeniu wizytacji w jego gospodarstwie, sporządzona została także analiza przebiegu ubezpieczenia oraz sytuacji materialno-bytowej Skarżącego, ale nie znalazło to żadnego odzwierciedlenia w wydanych decyzjach. Uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej jest lakoniczne i w zasadzie sprowadza się do wskazania, iż nie pojawiły się nowe okoliczności, które przemawiałyby za, jak to określono, zmianą decyzji wydanej w tej samej sprawie w 2004 r. Z kolei decyzja drugoinstancyjna, która w nieco szerszym zakresie przedstawia powody odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek, w żadnym stopniu nie odnosi się do argumentów Skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nawet gdyby Prezes KRUS uznał, że argumenty te nie zasługują na uwzględnienie, to powinien uczynić je przedmiotem swoich rozważań i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W sytuacji, gdy organ w decyzji nie wskazuje podstaw faktycznych oraz potwierdzających je dowodów, adresat decyzji, a także Sąd w toku sądowej kontroli decyzji nie są w stanie ocenić czy działanie organu w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, było zgodne z prawem. Taki sposób uzasadniania rozstrzygnięcia stanowi nie tylko naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ale również wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Dodać jeszcze należy, iż Prezes KRUS wydając decyzję w drugiej instancji na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy, zobowiązany jest do wydania jednego z rozstrzygnięć enumeratywnie wskazanych w art. 138 k.p.a. Sentencja wydanej przez niego decyzji powinna w sposób zwięzły oddawać istotę rozstrzygnięcia. Jeżeli zatem Prezes KRUS w podstawie prawnej decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., to jej sentencja powinna odpowiadać treści tego przepisu. Sentencja zaskarżonej decyzji wymogu tego nie spełnia, a ponadto odnosi się do innej kwoty, niż ta wskazana w decyzji wydanej w pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.