III SA/Wa 848/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Sędziowie asesor WSA Przemysław Szustakiewicz, asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia 16 października 2005 r. D. D. - Skarżąca w rozpatrywanej sprawie, zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż jej działalność gospodarcza polegała na prowadzeniu małego kiosku na terenie [...]. Przez ponad 8 lat opłacała należne składki, do czasu kiedy z powodu problemów zdrowotnych, działalność tę przejął jej mąż doprowadzając do powstania zadłużenia. Dopiero w 2001 r. udało się jej doprowadzić do wykreślenia z ewidencji prowadzonej przez nią działalności. Obecnie jest po rozwodzie i nie ma środków finansowych na opłacenie zaległych składek. Po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., wydaną na podstawie na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 w związku z art. art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", odmówił umorzenia należności z tytułu składek za okres od stycznia 1999 r. do listopada 2001 r. na: ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 25.215,51 zł, w tym z tytułu składek - 11.586,31 zł, z tytułu odsetek - 13.219,20 zł oraz opłaty dodatkowej 410,00 zł, ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 5.599,95 zł, w tym z tytułu składek - 2.578,35 zł, odsetek - 2.931,60 zł oraz opłaty dodatkowej - 90,00 zł, Fundusz Pracy w łącznej kwocie 1.810,52 zł, w tym z tytułu składek 831,42 zł, odsetek - 949,10 zł oraz opłaty dodatkowej 30,00 zł. W uzasadnieniu decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych przytaczając treść art. 28 ust. 3 u.s.u.s. dotyczącego przesłanek pozwalających uznać, iż zachodzi całkowita nieściągalność składek oraz wskazując na art. 28 ust. 3a u.s.u.s. stwierdził, iż z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że Skarżąca otrzymuje świadczenie emerytalne w kwocie 725,60 zł oraz uzyskuje dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę na - etatu w kwocie około 821,00 zł brutto. Organ pierwszej instancji wskazał także, iż wystawiony przez Poradnię Zdrowia [...] dokument z dnia [...] czerwca 2004 r., nie obrazuje w pełni problemów zdrowotnych Skarżącej. Dodał również, iż w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego przez urząd skarbowy, mogły powstać koszty egzekucyjne, które również będą stanowić zadłużenie Skarżącej. Pismem z dnia 7 grudnia 2005 r. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uzasadniając, iż "były mąż sukcesywnie nie opłacał składek, zadłużył również całe mieszkanie, okłamując mnie i grając na zwłokę". Wniosła - w przypadku ponownej decyzji odmownej - o umorzenie przynajmniej odsetek. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "Prezes ZUS") na podstawie art. 83 ust. 4 i art. 30 u.s.u.s utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezes ZUS stwierdził, iż po ponownym przeanalizowaniu sprawy nie znalazł okoliczności, które stanowiłyby przesłankę do umorzenia należności. Ponadto uważa, iż jest możliwe stopniowe regulowanie przez Skarżącą należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Odnosząc się do wniosku Skarżącej, w części dotyczącej umorzenia odsetek, organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z obowiązującymi od dnia 1 stycznia 1999r. przepisami u.s.u.s., od nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne należne są od płatnika składek odsetki za zwłokę na zasadach i w wysokości określonych przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 z późn. zm.), natomiast art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wskazuje, że dopiero umorzenie składek powoduje umorzenie należnych od składek odsetek za zwłokę, dlatego - zdaniem Prezesa ZUS - brak jest podstaw prawnych do umorzenia samych odsetek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżąca wniosła o rozstrzygnięcie i zajęcie stanowiska w jej sporze z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten stwarza podstawę prawną do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego nie podnosi zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Ocenie Sądu została poddana decyzja odmawiająca umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z uwzględnieniem ust. 2-4. Przepis ust. 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadkach ich całkowitej nieściągalności, chyba że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwości uwzględnienia innych przesłanek umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W takim przypadku należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być w określonych sytuacjach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z kolei przepis art. 32 u.s.u.s nakazuje, m.in. w zakresie umarzania składek na ubezpieczenie zdrowotne, składek na Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Niezależnie jednak od tego, czy chodzi o umorzenie należności, dokonywane na podstawie art. 28 ust. 2, czy art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w obu przypadkach ustawodawca używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma charakter uznaniowy, co znaczy, że organ ten, przy ustalonym stanie faktycznym, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia. O tym czy składki powinny być umorzone rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który może, ale nie musi je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie obowiązek, umorzenia należności, nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu kładek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji organ, zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Szczególnie istotnego znaczenia, w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 powoływanego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodów których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż zarówno decyzja wydana w pierwszej jak i w drugiej instancji nie zawierają prawidłowego uzasadnienia. W sytuacji, gdy organ w decyzji nie wskazuje podstaw faktycznych oraz potwierdzających je dowodów, adresat decyzji, a także Sąd w toku sądowej kontroli decyzji nie są w stanie ustalić czy działanie organu w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, było zgodne z prawem. Uzasadnienia obu decyzji są lakoniczne. W decyzji wydanej w pierwszej instancji organ przytoczył jedynie treść art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz wspomniał o możliwości umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne na podstawie art. 28 ust. 3a tej ustawy. Następnie wskazał na dochody uzyskiwane przez Skarżącą z tytułu świadczenia przedemerytalnego oraz z wynagrodzenia za pracę na pół etatu dodając, iż przedstawiony przez Skarżącą dokument nie obrazuje w pełni jej problemów zdrowotnych. Uzasadnienie to nie zawiera ani jednego zdania, które odnosiłoby się do wyjaśnienia powodów podjętego rozstrzygnięcia. Natomiast w drugiej instancji, Prezes ZUS poprzestał z kolei na stwierdzeniu, że po ponownym przeanalizowaniu sprawy nie znalazł okoliczności, które stanowiłyby przesłankę do umorzenia należności wskazując dalej, iż w świetle zebranych dokumentów nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie powstałego zadłużenia, a stopniowe regulowanie przez Skarżącą tego zadłużenia jest możliwe. Przedstawiając takie stanowisko nie odniósł się do treści przepisów stanowiących podstawę prawną do ewentualnego umorzenia należności z tytułu składek w zestawieniu ze stanem faktycznym ustalonym w sprawie. Taki sposób uzasadniania decyzji, a w istocie rzeczy brak tego uzasadnienia, stanowi nie tylko naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ale również wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Zasada przekonywania nie zostanie więc zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Respektując prawo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa tego Zakładu działających w ramach, wynikającego z konstrukcji przepisów, uznania administracyjnego, do odmowy umorzenia należności z tytułu składek, nawet w sytuacji, gdy zostałaby spełniona którakolwiek z przesłanek warunkujących to umorzenie, należy stwierdzić, że w takiej sytuacji uzasadnienie decyzji powinno wskazywać rzeczywiste powody rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia, a nie polegać na używaniu, w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, "ogólnych formułek" wskazujących na brak zaistnienia przesłanek warunkujących potencjalną możliwość wydania decyzji pozytywnej dla strony. Przedstawienie w nieco szerszym zakresie przyczyn podjętego rozstrzygnięcia, czyli wyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ odmawiając umorzenia, dopiero w odpowiedzi na skargę było działaniem spóźnionym. Argumenty i uzasadnienie, które podane zostały w odpowiedzi na skargę nie stanowiły przedmiotu postępowania administracyjnego, którego prawidłowość stanowiła przedmiot oceny Sądu, a odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako uzupełnienie decyzji. Niezależnie od powyższego wskazać także należy, że w trakcie postępowania odwoławczego uchybiono treści art. 10 k.p.a. W nadesłanych Sądowi aktach sprawy brak jest bowiem dokumentu potwierdzającego, iż przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy umożliwiono Skarżącej wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Na zakończenie trzeba jeszcze wskazać, iż w ocenie Sądu, błędny jest pogląd wyrażony przez Prezesa ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w odniesieniu do zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy prośby Skarżącej o umorzenie przynajmniej odsetek, iż brak jest na gruncie przepisów u.s.u.s. podstaw prawnych do umorzenia samych odsetek, co miałoby wynikać z powołanego przez Prezesa ZUS art. 28 ust. 4 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Pod pojęciem "składek" należy rozumieć - zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 3 u.s.u.s. - składki na ubezpieczenia społeczne osób fizycznych podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy, tj. ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu, ubezpieczeniu w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczeniu z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. W przypadku zatem umorzenia powyższych składek z mocy prawa następuje również umorzenie należnych od nich odsetek za zwłokę. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, choć wprost ustawodawca w tym przedmiocie się nie wypowiada, że we wskazanej sytuacji odsetki ulegają umorzeniu w całości lub w takiej części, w jakiej zostały umorzone składki, czyli według zasady proporcjonalności. Analizowany przepis reguluje zatem i to w sposób automatyczny wyłącznie byt wtórnych - w stosunku do zaległych składek - należności pieniężnych, w tym odsetek, w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, tj. gdy zostają umorzone. W żadnym razie przepis ten nie pozwala na sformułowanie tezy, iż jest on przeszkodą w umarzaniu samych odsetek. W istocie art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie reguluje bowiem zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów u.s.u.s., lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek, rozumianych jak wyżej (art. 4 pkt 3 ww. ustawy). Z kolei to, jakie należności mogą być umarzane i na jakich warunkach wynika z art. 28 ust. 1 - ust. 3b, art. 30 i art. 32 u.s.u.s. W kontekście rozpatrywanej sprawy należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek (podkreśl. Sądu) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek (podkreśl. Sądu) mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s., która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Natomiast w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są "składki oraz odsetki za zwłokę (podkreśl. Sądu), koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". W takim stanie rzeczy stanowisko organu odwoławczego odnośnie braku podstaw prawnych do umarzania samych odsetek za zwłokę jest wprost sprzeczne z normatywnym znaczeniem pojęcia "należności z tytułu składek", które zostało użyte w powołanych wyżej przepisach. Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.s.u.s., znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz, w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Oczywiście przy stosowaniu wskazanych przepisów u.s.u.s. należy mieć na uwadze także treść art. 30, który wyłącza stosowanie art. 28 w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, jak również art. 32, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Reasumując, art. 28 u.s.u.s. pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od wskazanych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 32 tej ustawy. Wnioskodawca ma przy tym, we wskazanym wyżej zakresie, pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga; może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeśli umorzone zostaną składki to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane, o których mowa w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. (por. też wyrok Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] października 2004 r., sygn. akt[...]). Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W tym stanie rzeczy zadaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będzie ponowne rozpatrzenie, na podstawie przepisów u.s.u.s. wniosku Skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek oraz, po przeprowadzeniu postępowania w sposób odpowiadający wymogom k.p.a., wydanie decyzji w tym zakresie, zawierającej prawidłowe uzasadnienie. W przedmiocie braku możliwości wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.