III SA/Gl 265/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach W składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędziowie : NSA Anna Apollo (spr.) NSA Wiesław Morys Protokolant : stażysta Lidia Rajca po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi Powiatu M. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odwołania starosty postanawia: odrzucić skargę. Zarządzeniem zastępczym z [...] r. wydanym na podstawie art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( tekst jednolity Dz. U. Nr 142 z 2001r. poz. 1592 ze zm. ) Wojewoda [...] odwołał ze stanowiska Starosty M. p. R. C.. Uznał, iż złamał on ustawowy zakaz łączenia członkostwa w zarządzie powiatu z członkostwem w zarządach, radach nadzorczych lub komisjach rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych – określony w art. 4 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 6a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. W ocenie organu nadzoru p. C. będąc od [...]r. do [...]r. członkiem Rady Nadzorczej Banku Spółdzielczego w M. złamał opisany zakaz. Bowiem w myśl art. 2 pkt 1 ustawy z 7 grudnia 2000r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych , ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających ( Dz. U. nr 119, poz. 1252 ze zm. ) ilekroć w ustawie jest mowa o banku należy przez to rozumieć bank będący spółdzielnią, dla którego w zakresie w niej nieuregulowanym i nieuregulowanym w ustawie Prawo bankowe stosuje się przepisy ustawy Prawo spółdzielcze. Dalej stwierdził, iż Powiat może mieć udziały w banku spółdzielczym, a w konsekwencji zarząd powiatu może desygnować do organów spółdzielni – banku spółdzielczego swojego reprezentanta. I chociaż ustawa o samorządzie powiatowym nie wyłącza możliwości wskazania jako takiego reprezentanta członka zarządu powiatu, to jednak ograniczenie to wynika z przepisu szczególnego zawartego w art. 4 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 6a ustawy o ograniczeniu działalności gospodarczej (...). Dlatego po wybraniu go na stanowisko starosty p. C. powinien był w terminie 3 miesięcy od dnia wyboru zrzec się funkcji. Ponieważ na stanowisko starosty został wybrany [...] r., a oświadczenie o rezygnacji z członkostwa w Radzie Nadzorczej Banku Spółdzielczego złożył dopiero [...] r. , to naruszył wskazany w art. 5 ust. 4 ostatnio powołanej ustawy termin i tym samym złamał zakaz. Powiat M. reprezentowany przez Zarząd Powiatu i zastępowany przez radcę prawnego umocowanego do reprezentacji uchwałą zarządu w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagał się uchylenia zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z [...] r. nr [...] odwołującego p. R. C. ze stanowiska Starosty M.., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż uchwałą z [...] r. nr [...] Rada Powiatu w M. wyraziła wolę przystąpienia Powiatu w charakterze członka do Banku Spółdzielczego w M. i objęcia w nim udziału w wysokości [...] PLN. W związku z wykonaniem tej uchwały Zarząd Powiatu uchwałą z [...] r. nr [...] upoważnił p. R. C. – Starostę M. do reprezentowania Powiatu na Zebraniu Przedstawicieli Banku Spółdzielczego w M. oraz do kandydowania do Rady Nadzorczej Banku w imieniu " członka – osoby prawnej" . W kolejnych latach Rada Powiatu podjęła dwie uchwały z [...] r. nr [...] i [...] r. nr [...] wybierające Bank Spółdzielczy w M. do obsługi budżetu Powiatu. [...] r. Starosta M. p. R. C. złożył pisemną rezygnację z członkostwa w Radzie Nadzorczej Banku. W związku z wątpliwościami dotyczącymi skutków pełnienia przez niego do tego momentu obowiązków starosty i jednocześnie obowiązków członka rady nadzorczej Rada Powiatu zwróciła się pismem z [...] r. do Wojewody [...] o wyjaśnienie, czy starosta złamał ustawowy zakaz łączenia takich funkcji, w sytuacji, gdy w radzie nadzorczej banku reprezentował osobę prawną, tj. Powiat. W odpowiedzi na to zapytanie Wojewoda [...] w piśmie z dnia [...] r. nie zajął jednoznacznego stanowiska. Także w odpowiedzi na pismo Przewodniczącego Rady z [...]r. Wojewoda [...] w piśmie z dnia [...] r. nie dopatrzył się naruszenia prawa, a jednocześnie nie zajął jednoznacznego stanowiska. Uczynił to dopiero w piśmie - wezwaniu z [...] r. skierowanym do Rady Powiatu, w którym domagał się podjęcia przez Radę w terminie 30 dni uchwały odwołującej Starostę Powiatu R. C. z zajmowanego przez niego stanowiska z uwagi na złamanie przez niego zakazu zawartego w art. 4 pkt 3 w związku z art. (nie wymienionym ) pkt 6a ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. [...] i [...]r. z inicjatywy sześciu radnych odbyła się [...] nadzwyczajna sesja Rady Powiatu, na której rozpatrzono stanowisko Wojewody [...] i poddano pod głosowanie. W jego wyniku Rada nie odwołała starosty. Zaś [...] r. do Rady Powiatu wpłynęło zarządzenie zastępcze. W ocenie skarżącego skoro Rada podjęła uchwałę w sprawie odwołania starosty, to w świetle art. 85a ustawy o samorządzie powiatowym Wojewoda nie mógł już wydać zarządzenia zastępczego. Mógłby to uczynić w sytuacji, gdyby rada stosownej uchwały nie podjęła. Nadto Wojewoda nie mógł narzucić Radzie treści uchwały, skoro ustawa mówi o przyjmowaniu przez radę do wiadomości kwalifikacji dokonanej przez organ nadzoru. Po drugie, zdaniem skarżącego, Starosta M. p. R. C. pełniąc funkcję członka Rady Nadzorczej Banku Spółdzielczego w M. od [...] r. do [...] r. nie naruszył zakazu zawartego w art. 4 pkt 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez (...). Bowiem w radzie nadzorczej nie zasiadał we własnym imieniu lecz jako reprezentant osoby prawnej – Powiatu M.. Na koniec skarżący zakwestionował prawo Wojewody [...] do wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzorczego, w sytuacji, gdy zdarzenie, które mogło być przyczyną jego wszczęcia zakończyło się [...] r., a organ nadzoru dwukrotnie informowany o zaistniałej sytuacji w [...] r. nie podjął żadnych działań, a w piśmie z [...] r. , będącym odpowiedzią na zapytanie Rady Powiatu w formie uchwały nie stwierdził naruszenia prawa przez Starostę M.. Nadto, skoro organ nadzoru nie zakwestionował także uchwały Zarządu Powiatu z [...] r. desygnującej starostę do rady nadzorczej banku, zarazem uchwały generującej cały problem, to jedynie sąd winien był ocenić legalność tej uchwały. Uprawnienie to utracił organ nadzoru. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej przez nieuprawniony do tego organ ewentualnie o oddalenie jako niezasadnej. Podstawą wniesienia skargi do sadu administracyjnego na zarządzenie zastępcze organu nadzoru jest uchwała organu, który podjął kwestionowana uchwalę lub którego dotyczy zarządzenie zastępcze - art. 85 ust. 3 w związku z art. 85a ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Zarządzenie dotyczyło rady powiatu i tylko ona mogła podjąć uchwałę o zaskarżeniu zarządzenia zastępczego. Nie mógł tego uczynić Zarząd Powiatu M.. Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi organ nadzoru stwierdził, że na sesji w dniu [...] Rada Powiatu poddała pod głosowanie wezwanie Wojewody [...] o podjęcie uchwały odwołującej starostę z zajmowanego stanowiska. Za odwołaniem głosowano siedmiu radnych, przeciwko [...],[...] wstrzymało się od głosu. Zatem rada nie podjęła uchwały o odwołaniu starosty. Ale nawet, gdyby podjęła uchwałę o odmowie odwołania starosty, to i tak, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, dopuszczalne byłoby wydanie przez wojewodę zarządzenia zastępczego, jeśli takie stanowisko uznałby za niezgodne z prawem. Dalej podtrzymał swoje argumenty podniesione już w zarządzeniu zastępczym, świadczące o złamaniu przez starostę ustawowego zakazu łączenia stanowiska starosty z funkcją w radzie nadzorczej banku spółdzielczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ) taka kontrola jest sprawowana pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem warunkiem uznania zasadności skargi powiatu na zarządzenie zastępcze jest uznanie, iż zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Jednak przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd winien rozważyć, czy skarga jest dopuszczalna, czy została wniesiona w ustawowym terminie z zachowaniem wszystkich wymogów formalnych, w tym dotyczących reprezentacji strony skarżącej. W ramach określonych ustawowo kompetencji powiat jako jednostka samorządu terytorialnego jest władna samodzielnie regulować pewne obszary życia społecznego. Ta samodzielność z jednej strony podlega ochronie sądowej, a z drugiej doznaje ograniczenia zapisanego w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm. ). Z tego przepisu wynika, ze kompetencje organów samorządu terytorialnego, w tym kompetencje do stanowienia powszechnie obowiązujących norm prawa miejscowego określają ustawy. Zgodność z prawem powszechnie obowiązującym wyznacza granice samodzielności gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a zarazem stanowi kryterium nadzoru ze strony organów administracji rządowej. Uprawnienie i tryb wydawania przez organ nadzoru zarządzeń zastępczych zostały uregulowane w ustawie z dnia 5 czerwca 1990r. o samorządzie powiatowym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 ze zm. ). W świetle art. 85 a ust. 1 powołanej ustawy w jego brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003r., a ustalonym w art. 4 pkt 4 ustawy z 23 listopada 2002r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. nr 214, poz. 1806 ) jeżeli właściwy organ powiatu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa ( Dz. U. nr 95, poz. 602 ze zm. ) oraz art. 5 ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z członkiem zarządu powiatu, sekretarzem powiatu, skarbnikiem powiatu, kierownikiem jednostki organizacyjnej powiatu i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego powiatową osobą prawną, nie podejmuje uchwały nie odwołuje ze stanowiska albo nie rozwiązuje umowy o prace, wojewoda wzywa organ powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1 wojewoda po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej wyda zarządzenie zastępcze. Art. 85 w tych przypadkach stosuje się odpowiednio - art. 85a ust. 2 i 3 cytowanej ustawy. Oznacza to, że zarządzenie zastępcze może być zaskarżone do sądu administracyjnego, a do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny lub kompetencje zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze – odpowiednio - zarządzenie zastępcze – art. 85 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Wskazać w tym miejscu należy, iż w odniesieniu do radnych wybranych w wyborach przeprowadzanych 27 października 2002r. oraz w stosunku do członków zarządu powiatu wybranych po tym dniu miał zastosowanie art. 9 powołanej już ustawy z 23 listopada 2002 o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (.... ). Stanowi on, iż jeżeli do dnia wejścia w życie ustawy – tj. do dnia 1 stycznia 2003r. ) radny jednostki samorządu terytorialnego, wybrany w wyborach przeprowadzonych 27 października 2002r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której został wybrany, albo wójt, burmistrz, prezydent miasta, członek zarządu powiatu lub członek zarządu województwa wybrany po 27 października 2002r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, nie zrzekła się funkcji albo nie zbył akcji lub udziałów, o których mowa w art. 4 ustawy o której mowa w art. 3 ( ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez ( .... ) obowiązany jest wykonać te obowiązki w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy – art. 9 ust. 1. W przypadku niewypełnienia tego obowiązku organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stwierdza wygaśnięcie mandatu albo odwołuje członka zarządu najpóźniej po upływie miesiąca od dnia upływu terminu, o którym mowa w ust. 1. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu. Do jej wyłącznej właściwości należy wybór i odwołanie zarządu, odwołanie starosty – art. 12 pkt 2 i art. 30 i 31 cytowanej ustawy. Z przytoczonych regulacji jasno wynika, iż uprawnienie do podjęcia uchwały w przedmiocie odwołania starosty przysługuje wyłącznie radzie powiatu. Zatem tylko jej organ nadzoru mógł postawić zarzut zachowania niezgodnego z przytoczonymi regulacjami zawartymi w art. 9 ustawy z 23 listopada 2002r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (...) lub art. 85 a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Dlatego stosując odpowiednio, w myśl art. 85a ust. 3 ostatnio powołanej ustawy, art. 85 ust. 3 tej ustawy o tym, czy zaskarżyć zarządzenie zastępcze wojewody może w uchwale zadecydować wyłącznie rada powiatu. Tylko jej uchwała może być podstawą wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uprawnienia takiego nie ma zarząd powiatu, do którego kompetencji z oczywistych względów nie należy decyzja o powołaniu lub odwołaniu starosty, a w konsekwencji wynikającej z art. 31 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym o odwołaniu całego zarządu. Zatem to nie jemu organ nadzoru mógłby postawić zarzut zachowania niezgodnego z prawem, w szczególności zarzut niepodporządkowania się obowiązkowi wynikającemu z cytowanego art. 9 ustawy z 23 listopada 2002r. jak i 5 ust. 2, 3 i 5 ustawy z 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej (...) w razie stwierdzenia naruszenia przez starostę ustawowego zakazu łączenia stanowiska starosty z innymi wymienionymi w ostatnio przytoczonej ustawie stanowiskami lub funkcjami. W rozpoznawanej sprawie Rada Powiatu M. w dniu [...]r. głosowała za przyjęciem uchwały nr [...]w sprawie zaskarżenia zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z dnia [...]r. w sprawie odwołania ze stanowiska Starosty M. p. R. C. do sadu administracyjnego. Na sesji obecnych było 18 radnych, jeden był nieobecny. Zatem dla ważności podejmowanych uchwał potrzebna był obecność na sesji rady co najmniej 10 radnych. Za przyjęciem uchwały głosowało 9, przeciwko jej przyjęciu również 9. Zgodnie z art. 13 ustawy o samorządzie powiatowym uchwały rady zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, chyba, że przepisy stanowią inaczej. W odniesieniu do zaskarżania zarządzeń zastępczych nie ma takiego szczególnego przepisu. dlatego należało uznać, iż uchwała o przytoczonej wyżej treści nie została podjęta. Za jej przyjęciem nie głosowała zwykła większość obecnych na sesji radnych, tj. [...] radnych. Uchwały Rady Powiatu z przyczyn wyżej wskazanych nie mogła zastąpić uchwała Zarządu Powiatu z [...] r. nr [...] o zaskarżeniu zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z [...] r. do sądu administracyjnego. Dlatego skargę wniesiona przez Powiat M. należało odrzucić jako niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 13 poz. 1270 ze zm. ). Dalej wskazać przyjdzie, iż powiat na zewnątrz, a więc także i przed sądem administracyjnym reprezentuje starosta. Wynika to wprost z art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zatem skargę mógł wnieść Powiat reprezentowany przez Starostę. Uprawnienia do ustanowienia pełnomocnika w sprawie zaskarżenia zarządzenia zastępczego do sądu administracyjnego nie miał także zarząd, skoro nie przysługiwało mu prawo zaskarżenia samego zarządzenia. Przyjęta przez niego uchwała nie mogła być samodzielną podstawą do działania pełnomocnika procesowego. Uprawnienie do podjęcia wiążącej sąd uchwały w sprawie ustanowienia pełnomocnika procesowego miała rada. Lecz nie podjęła w tej mierze uchwały. Ponieważ zarządzenie zastępcze, wskutek jego zaskarżenia do sądu nie stało się prawomocne – art. 85 ust. 5 w związku z art. 85a ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, to starosta nadal reprezentuje Powiat. Skargę do sądu wniósł pełnomocnik umocowany uchwałą zarządu z [...] r. nr [...]. Zgodnie z art. 46 § 2 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdy pismo strony jest pierwszym pismem w sprawie , a skarga była pierwszym pismem ) powinno zawierać m. in. oznaczenie pełnomocnika Do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo. Wobec czego Sąd wezwał pełnomocnika skarżącego do przedłożenia pełnomocnictwa procesowego podpisanego przez starostę, a w razie podpisania go przez inny organ do wykazania za pomocą dokumenŧów kompetencji tego organu do reprezentowania Powiatu M. – w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Na wezwanie Sądu brak skargi został w terminie uzupełniony. Dlatego Sąd uznał, iż pełnomocnik był umocowany do wniesienia skargi.