III SA/Kr 226/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) NSA Grażyna Danielec Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Zarządu Powiatu Limanowskiego z dnia 13 grudnia 2005 r. nr 666/05 w przedmiocie ustalenia harmonogramu dyżurów nocnych i świątecznych aptek na terenie Powiatu Limanowskiego w roku 2006 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 Zaskarżoną uchwałą z dnia 13 grudnia 2005r., nr 666/05, Zarząd Powiatu Limanowskiego ustalił harmonogram dyżurów nocnych i świątecznych aptek na terenie Powiatu Limanowskiego w roku 2006. Jako podstawę prawną powołano art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. Z 2004r. nr 53, poz. 533 z późn. zm.). W §4 tej uchwały zawarto zapis, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, zaś w §5, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skarżący Wojewoda Małopolski wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części dotyczącej §5 lub alternatywnie w części dotyczącej §4. W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała ze względu na jej charakter i treść jest aktem prawa miejscowego, a skoro tak, to treść §5 uchwały, a więc zasada, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, stoi w sprzeczności z zasadami wejścia w życie aktów prawa miejscowego wynikającymi z art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2005r., nr 190, poz. 1606 z późn. zm.), z których wynika zasada, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W razie zaś, gdyby Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności §4, uchwała nie będąca prawem miejscowym nie podlega bowiem publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W odpowiedzi na skargę zawarto wniosek o oddalenie skargi. Podniesiono, że w ocenie strony przeciwnej do skarżącej przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wynika bowiem, że akty prawa miejscowego powiatu stanowi rada powiatu, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przepis ten wyraźnie wskazuje zarówno organ właściwy do stanowienia aktów prawa miejscowego powiatu czyli radę powiatu, jak i podkreśla konieczność istnienia upoważnienia zawartego w przepisie konkretnej ustawy oraz przestrzegania granic tego upoważnienia. Z kolei art. 42 ust. 1 tej ustawy stanowi, że akty prawa miejscowego powiatu stanowi rada powiatu w formie uchwały, jeżeli ustawa upoważniająca do wydania aktu nie stanowi inaczej. Ustawodawca przewidział zatem, że odstępstwo od zasady stanowienia aktów prawa miejscowego przez radę powiatu w formie uchwały może przewidywać konkretna ustawa zawierająca upoważnienie do wydania danego aktu, przy czym możliwość wprowadzenia odstępstw dotyczy jedynie formy stanowienia aktu prawa miejscowego, a nie organu właściwego do jego stanowienia. Tymczasem art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne upoważniający zarząd powiatu do ustalenia harmonogramu dyżurów aptek nie wskazuje, że taki harmonogram to akt prawa miejscowego. Taki harmonogram ma więc charakter przepisu organizacyjnego i koordynującego pracę aptek. Uchwała adresowana jest do wąskiego kręgu osób – kierowników aptek, a więc konkretnego kręgu, nie spełnia więc podstawowego wymogu dla aktu prawa miejscowego, tj. generalnego adresata. Nie przesądza to jednak o niemożliwości ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie bowiem z art. 13 cytowanej powyżej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) w dzienniku urzędowym ogłasza się również inne akty, jeśli tak stanowią przepisy szczególne (pkt.10). Wprawdzie w tym przypadku nie ma takiego przepisu szczególnego, ale nie ma też zakazu ogłoszenia innych uchwał w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : W ocenie Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej §5 zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała w tej części jest sprzeczna z prawem. W ocenie Sądu zasadne są powołane w skardze argumenty, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Uchwała ta, ze względu na krąg jej adresatów i zawartą w niej normatywną treść, ma charakter powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała ma niewątpliwie normatywny charakter, jest aktem zewnętrznym, abstrakcyjnym oraz ma charakter generalny, skierowana jest bowiem nie tylko do kierowników aptek, ale także ich pracowników oraz wszystkich mieszkańców powiatu i innych osób – ewentualnych klientów aptek, a więc do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów. Uchwała ta reguluje zatem materię o charakterze ogólnym, dotyczącą szerokiego, nieokreślonego kręgu osób, przyjąć zatem należy, że ma ona charakter powszechny, dotyczy bowiem wszystkich podmiotów znajdujących się w określonej sytuacji. Przedmiotowa uchwała jest zatem źródła prawa powszechnie obowiązującego. Powyższy pogląd, iż uchwała określająca godziny otwarcia aptek ogólnodostępnych jest aktem prawa miejscowego, nie budził wątpliwości w orzecznictwie sądowym na gruncie obowiązywania ustawy z dnia 10 października 1991r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela te poglądy prezentowane dotąd w orzecznictwie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6.08.2001r., II SA/Kr 1079/01). Dokonana ustawą z dnia 6 września 2001r. Prawo farmaceutyczne zmiana stanu prawnego nie wpłynęła na zmianę treści i zakresu obowiązywania przedmiotowych uchwał. Nadal bowiem są to akty wprowadzające rozkład godzin aptek ogólnodostępnych, nie zmienił się też ich krąg adresatów. Jedyna zmiana, jak nastąpiła w związku z wejściem w życie nowych przepisów dotyczyła organu właściwego do podjęcia uchwały, albowiem dotychczasową regulację art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 10 października 1991r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej przewidującą kompetencję rady powiatu, zastąpiono regulacją art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 10 października 1991r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej, przewidującą w tym zakresie kompetencję zarządu powiatu dodatkowo wprowadzając szczegółowe wymogi proceduralne (wymóg zasięgnięcia opinii wójtów i samorządu aptekarskiego). Za nieuzasadnione jednak uznać należy argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę, że powierzenie kompetencji do stanowienia rozkładu godzin pracy aptek w ręce zarządu powiatu zamiast rady powiatu oznacza, że nie można traktować takiej uchwały jako aktu prawa miejscowego, albowiem zarząd nie ma kompetencji do stanowienia prawa miejscowego. Z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym rzeczywiście wynika, że akty prawa miejscowego powiatu stanowi rada powiatu, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodzić się też należy z poglądem, że przepis ten wyraźnie wskazuje zarówno organ właściwy do stanowienia aktów prawa miejscowego powiatu czyli radę powiatu, jak i podkreśla konieczność istnienia upoważnienia zawartego w przepisie konkretnej ustawy oraz przestrzegania granic tego upoważnienia. W ocenie Sądu jednak nieprawidłowy wniosek wysunięty został z interpretacji treści art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który przewiduje, że "akty prawa miejscowego powiatu stanowi rada powiatu w formie uchwały, jeżeli ustawa upoważniająca do wydania aktu nie stanowi inaczej". Ustawodawca przewidział zatem, że w ustawach szczególnych mogą być przewidziane wyjątki od ogólnej zasady, że akty prawa miejscowego stanowi radę powiatu w formie uchwały. Nieupoważniony jest pogląd, że te wyjątki dotyczyć mogą tylko samej formy stanowienia prawa miejscowego. Sposób skonstruowania przepisu art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym pozwala bowiem na wysunięcie tezy, że te wyjątki ustawowe dotyczyć mogą zarówno samej formy stanowienia aktów prawa miejscowego (formy inne niż uchwała), jak i organu właściwego do stanowienia aktów prawa miejscowego (organy inne niż rada powiatu). Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w tym względzie poglądy prezentowane w doktrynie dotyczące sposobu interpretowania art. 42 ustawy o samorządzie powiatowym (por. m.in. uwaga 3 do art. 42, Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 286). Mając powyższe na uwadze, należy zatem uznać, że przepis art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. Z 2004r. nr 53, poz. 533 z późn. zm.) stanowi jeden z przykładów takich właśnie regulacji szczególnych, do których odsyła art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wprowadzając wyjątek od ogólnej zasady stanowienia prawa miejscowego przez radę powiatu w formie uchwały. Wyraźnie przewidziano w nim bowiem kompetencję zarządu powiatu. Z tego powodu nie można uznać zasadności argumentów, że zarząd powiatu nie jest podmiotem upoważnionym do stanowienia aktów prawa miejscowego, albowiem w przypadku tego konkretnego rodzaju aktów prawa miejscowego, tj. aktów określających rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych, w ustawie szczególnej wprowadzono kompetencję do stanowienia dla innego niż rada powiatu, tj. dla zarządu powiatu. Należy przy tym dodać, że taka regulacja ustawowa nie stoi w sprzeczności z regulacją konstytucyjną, w art. 94 Konstytucji przewidziano bowiem, że akty prawa miejscowego stanowią m.in. organy samorządu terytorialnego, zarząd powiatu zaś jako organ wykonawczy powiatu niewątpliwie należy do tego konstytucyjnego kręgu organów samorządu terytorialnego. Wobec zatem przyjęcia, że przedmiotowa uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, należy uznać, że §5 zaskarżonej uchwały przewidujący, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, narusza zasady wynikające z art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2005r., nr 190, poz. 1606 z późn. zm.), z których wynika zasada, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ustawodawca wprawdzie przewidział wyjątek od tej zasady umożliwiający wcześniejsze wejście w życie przepisów o ile "ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie" (art. 4 ust. 2), niemniej jednak zaistnienia tej przesłanki organ stanowiący przedmiotową uchwałę nie powołał jako uzasadnienia dla wcześniejszego niż 14 dni wejścia w życie przedmiotowej uchwały. W ocenie Sądu zatem §5 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z prawem w rozumieniu art. 79 ust. 1 cyt. powyżej ustawy o samorządzie powiatowym. Z tego powodu stwierdzono nieważność uchwały w tej części, działając na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270). Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.